Relanzar la descentralización para recuperar la democracia

Intentos de descentralización

Propuestas de regionalización en el Perú en los últimos 30 años. Izq.: la de Javier Pulgar Vidal (1984), con cinco regiones y un área metropolitana; der.: la del primer gobierno aprista (1989), con doce regiones.

La historia del Perú es la de una eterna tensión entre la centralización y la descentralización de la toma de decisiones y la gestión de los recursos públicos, tensión en la que los contenidos de ambas apuestas fueron cambiando de significado a lo largo de más de 150 años. Desde el Concejo Departamental (1873) y la Junta Departamental creada por la Ley de Descentralización Fiscal (1886), mucha agua ha corrido bajo el puente.

De esta manera, mientras el descentralismo de las dos primeras décadas del siglo XX fue de claro signo conservador, expresando la resistencia de los poderes locales serranos a las políticas modernizantes que venían del Estado central y les recortaba el poder absoluto que hasta entonces tenían sobre las gentes y los territorios andinos, desde la década de 1980 hasta hoy el descentralismo es más bien de signo progresista, surgiendo de la presión de las sociedades y élites políticas de las regiones contra las élites y tecnocracias “nacionales” asentadas en Lima, que buscan estar a cargo de todas las decisiones importantes.

En el mundo contemporáneo, las transiciones democráticas que siguen al colapso de regímenes autoritarios han tenido casi siempre un fuerte componente descentralista. El autoritarismo -más aún si es militar- es siempre fuertemente centralista y tiende a concentrar las decisiones en una cúpula que espera que todas las personas y todas las instituciones simplemente acaten e implementen. Como respuesta, las transiciones democráticas suelen tratar de evitar que el poder se vuelva a concentrar de esa manera apostando por la descentralización, buscando en ese proceso la redistribución de poder entre los territorios.

En nuestro caso, la transición democrática que siguió al gobierno militar (1968 – 1980) incluyó tímidamente la descentralización como una de sus apuestas al incluirse en la Constitución de 1979 la necesidad de un Plan Nacional de Regionalización para guiar un proceso de descentralización que fue postergado por Fernando Belaunde, pésimamente diseñado y lanzado por Alan García y cancelado ante la indiferencia ciudadana por Alberto Fujimori, en el marco del autogolpe de 1992. Recordemos que el proceso iniciado por García fracasó porque las regiones fueron artificialmente creadas desde el Estado, los órganos de gobierno regional tenían una mayoría de miembros no elegidos directamente, la forma de gobierno era la asamblea, las competencias regionales eran delegadas, no se reconoció una mínima autonomía para las regiones y sus presupuestos y la ejecución de los mismos eran decididos y controlados desde el Gobierno Central.

Después del auto golpe, la resistencia contra la Dictadura fujimorista fue muy fuerte en las regiones y los líderes sociales y las autoridades municipales provinciales jugaron en ella un rol muy importante. A la caída de Fujimori, y con la elección de Alejandro Toledo, el gobierno colocó la descentralización en el centro de la agenda para relegitimarse ante esas sociedades regionales.

Es en este contexto, apenas iniciado el Gobierno de Toledo, que se aprueba en el Congreso la Ley de Bases de la Descentralización, se crean los Gobiernos Regionales y se modifican los Gobiernos Locales, eligiéndose sus autoridades a fines del 2002 para que entren en funciones el 2003. Desde su inicio, la apuesta por la descentralización tuvo algunas limitaciones fundamentales al no entender que se requería transitar de un Estado organizado sectorialmente, a otro organizado desde los territorios. La reforma no vino acompañada de una apuesta seria por desarrollar capacidades de gestión adecuadas en los gobiernos regionales y locales; no se transfirieron capacidades de decisión sobre las grandes inversiones mineras, petroleras y de vías de comunicación que más impacto tienen sobre los territorios; el ordenamiento territorial que se les encargó era de carácter indicativo y no vinculante;  no se hizo una reforma fiscal que permitiera una asignación presupuestal predictible y que respondiera a las competencias que se les transferían a los gobiernos regionales y locales, ni se pensó en las formas elementales de articulación y coordinación entre niveles de gobierno. Se pretendió así que la descentralización reemplace a la indispensable y más amplia reforma del Estado.

A poco de lanzada la descentralización por el gobierno de Toledo, el gobierno de Alan García la paralizó eliminando los planes quinquenales de transferencia. Y si bien se avanzó en aumentar el peso de los gobiernos regionales y locales en el total del presupuesto nacional –algo que fue sostenido significativamente por los enormes ingresos fiscales durante el ciclo de precios altos de los minerales y el petróleo- se comenzó también a recortar fuertemente la autonomía de los gobiernos regionales y locales para decidir sobre sus presupuestos, lo que fue continuado por los gobiernos de Ollanta Humala y Pedro Pablo Kuczynski.

En el camino se fueron debilitando los mecanismos de participación ciudadana en la gestión de los gobiernos subnacionales, básicamente los planes concertados de desarrollo y los presupuestos participativos. Respecto de estos últimos, hay que señalar que nunca fueron propiamente vinculantes sino solamente consultivos y –peor aún- que mientras que al inicio la ciudadanía participante podía presentar sus propias iniciativas, en la actualidad ha terminado limitada a escoger entre aquellos proyectos ya priorizados desde el Ministerio de Economía y Finanzas y que responden a metas también definidas desde el Gobierno Central.

La justificación permanentemente esgrimida por el gobierno central para no entregarles competencias importantes, y restringir cada vez más la capacidad de manejo presupuestal de los gobiernos descentralizados, ha sido que en ellos hay incapacidad de gasto y corrupción. Sobre lo primero, la información del propio MEF respecto de la ejecución presupuestal de los tres niveles de gobierno nos dice, hace ya varios años, que esto no es cierto. Por el contrario, sin la intervención de gobiernos locales y regionales, la capacidad de ejecución del gobierno nacional sería aún peor. Y sobre lo segundo, el escándalo de corrupción de Lava Jato, y ahora el de Lava Juez, nos hacen ver la significativa captura y penetración de mafias corruptas en las instituciones del gobierno central, quedando claro que la corrupción en instancias regionales y locales no es algo peculiar al proceso de descentralización, sino apenas la expresión local de un fenómeno que atraviesa a todo el Estado peruano y que permea sus relaciones con el empresariado privado y la clase política. Que nuestros últimos 5 presidentes estén condenados, acusados o indagados por corrupción es indicativo de la magnitud nacional –y no solo ni principalmente subnacional- de este problema.

Proceso de descentralizaciónAsí las cosas, en perspectiva se abren tres escenarios. El primero supone mantener las cosas como están, con una descentralización iniciada pero recortada en todos sus aspectos. El segundo implica cancelar la descentralización y ‘recentralizar’ las competencias y presupuestos asignados a los gobiernos regionales con la esperanza de que, desde arriba, se pueda ganar en eficiencia, calidad programática y transparencia en el gasto. Finalmente, el tercero lleva a relanzar la descentralización retomando el camino emprendido en el 2002 y atacando a fondo algunas de sus deficiencias más notorias, incluida la transferencia de competencias sustantivas, la descentralización fiscal, el fortalecimiento de los organismos de control, y el carácter vinculante de los mecanismos de participación ciudadana. Como es obvio, este último exige poner el territorio y su gestión como eje del relanzamiento, precisando paulatinamente las responsabilidades de los tres niveles de gobierno y estableciendo con precisión las formas de articulación y coordinación entre ellas, para asegurar la provisión oportuna y de calidad de los servicios que demanda el ciudadano en todos los rincones del país.

La descentralización, tal como está, no sirve a propósito alguno y no tiene sentido mantenerla en una suerte de estado de coma permanente. Y pretender que se mejore la eficiencia, la calidad programática y la transparencia desde un nivel de central de gobierno, totalmente capturado por intereses corporativos y por mafia corruptas, es una contradicción en los términos. La única salida es rediseñar y relanzar la descentralización para construir desde abajo y con la ciudadanía un Estado que sea democrático y que gestione el territorio y sus recursos, invirtiendo los fondos públicos con sentido estratégico y con honestidad.

Cómo hacer realidad esta nueva apuesta descentralista en el marco de un nuevo pacto político entre las sociedades y las élites del diverso y complejo territorio peruano es uno de los retos que hace indispensable pensar en un proceso constitucional que -sobre éste y otros temas fundamentales- nos permita ‘reimaginar’ al Perú como nación en el escenario del segundo centenario de nuestra independencia. El desafío es grande, máxime cuando estamos ad portas de nuevas elecciones descentralizadas en octubre próximo. Estas ya están afectadas –de un lado- por la crisis de representación que vive el país y que se expresa en una gran fragmentación política y electoral en los territorios, muchos de ellos con presencia directa de poderes ilegales vinculados a la minería ilegal, el narcotráfico y la tala de madera. Y del otro, por la corrupción imperante que ha capturado la ONPE, responsable del proceso electoral. Hacer de la descentralización un punto central de la agenda ciudadana resulta entonces una tarea impostergable para recuperar la democracia.

Primavera 2018


Eduardo Ballón Echegaray

Antropólogo e Investigador del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco)

Carlos Monge Salgado

Director Regional America Latina de Natural Resource Governance Institute.



Política subnacional: desafíos pendientes

Múltiples organizaciones y movimientos se han creado en nuestra política subnacionalDesde su creación, los espacios políticos regionales despiertan gran entusiasmo, traducido en un gran número de listas en contienda. Lo mismo sigue sucediendo a nivel municipal, donde un alto número de candidatos disputan el acceso al tan ansiado sillón municipal. Sin duda, en varios casos, este entusiasmo se ha traducido en el desarrollo de interesantes iniciativas de gestión, varias de las cuales han sido reconocidas o premiadas. Lamentablemente, no se puede decir lo mismo en términos de lo que la descentralización nos deja en cuanto a las características y comportamiento típico de las élites políticas a nivel subnacional. Como se ha hecho evidente en los últimos años, la competencia electoral y el manejo del poder local y regional generan también una serie de efectos negativos para la calidad de nuestra democracia, como el reforzamiento de la desorganización de los actores políticos y del cortoplacismo, la corrupción y la infiltración de intereses ilegales en la política.

Primero, lejos de facilitar la construcción de actores políticos organizados desde las regiones, la apertura del espacio regional a lo electoral ha sumado a la tendencia preexistente de alta desarticulación de la política peruana. Tras cuatro procesos electorales, los llamados “partidos nacionales” aparecen como los grandes perdedores al mostrarse incapaces de organizar la oferta electoral y ser competitivos a nivel regional y local. Pero los resultados electorales no deben confundirnos. En su gran mayoría, los supuestos “ganadores” de la política subnacional, los movimientos regionales, no son en la práctica muy diferentes a los vehículos personalistas que llamamos partidos por contar con registro oficial. Unos y otros no son realmente organizaciones políticas duraderas, fruto de un proyecto colectivo, sino la expresión de la suma de una serie de proyectos y ambiciones exclusivamente personales o de un muy pequeño grupo.

El politólogo Mauricio Zavaleta llamó a este tipo de agrupación política, que se limita a ser una alianza temporal con fines electorales y que normalmente se disuelve antes de las elecciones, “coaliciones de independientes”[1]. Luego de un estudio realizado desde el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) sobre élites regionales, confirmamos que, en los cuatro departamentos que estudiamos, los movimientos regionales podían ser mejor comprendidos como coaliciones de independientes antes que como partidos políticos regionales[2]. Más aún, constatamos cómo con el paso del tiempo se reforzaba una tendencia hacia la desarticulación política y el reinado de las coaliciones de independientes, incluso en algunos departamentos que antes estaban más organizados políticamente, como Piura; o cómo algunos movimientos regionales, como Nueva Amazonía (San Martín), que investigadores, incluyendo a Zavaleta, vieron como el germen de partidos regionales, no lograban consolidarse organizativa y electoralmente luego de la partida de su caudillo. Los políticos a nivel local y regional encuentran más atractivo sumar esfuerzos y recursos (financieros, logísticos, reputacionales) con otros independientes solo en época electoral, con el objetivo de maximizar sus posibilidades de ser electos. Si se puede ganar así, no resulta atractivo invertir tiempo y recursos en la construcción de organizaciones políticas que, además, luego los atarán y pedirán cuentas.

política subnacional

Parte del origen de la corrupción es el bajo control en el financiamiento de las campañas electorales. Por este motivo, Transparencia incentiva la campaña #QuénTeFinancia, buscando obtener mayor información de los candidatos y sus recursos.

Segundo, no contar con organizaciones políticas duraderas (nacionales o regionales) refuerza el cortoplacismo de nuestros políticos y gobernantes a nivel subnacional. Esto tiene consecuencias sobre cómo compiten electoralmente y sobre cómo gobiernan. La mayoría de políticos subnacionales –obviamente hay excepciones- no solo descartan invertir en construir organizaciones partidarias programáticas, con visiones e ideas compartidas, sino que tampoco se esfuerzan en construir redes clientelistas duraderas que den sustento organizativo a un partido. Practican sí, el clientelismo, pero mayoritariamente es un clientelismo de corto plazo, limitado a la campaña electoral. De hecho, el reparto de regalos se convierte cada vez más en un aspecto central de las campañas regionales y locales. Este clientelismo de campaña se realiza con la finalidad de atraer a votantes indiferentes y cansados de la política a sus actividades proselitistas. Por un lado, si logran que sus caravanas, mítines y otros eventos movilicen un número alto de electores de manera sostenida durante la campaña, algunos candidatos pueden lograr ser señalados como “punteros” en la contienda, candidatos con posibilidades de ganar; lo que atraerá la atención de los medios, donantes y votantes. Por otro lado, es importante aclarar que al repartir regalos durante la campaña los candidatos compran la participación de los votantes, pero esto no significa que compren su voto. De hecho, los votantes se sienten libres de decidir su voto como deseen y, a menudo, asisten a actividades de más de un candidato para recibir estos presentes. ¿Por qué repartir si esto no asegura el voto? Reunir a estos clientes le permite también al candidato tratar de persuadirlos directamente de votar por medios no clientelistas: prometiendo obras que diferentes sectores necesitan, mostrando el carisma del candidato, entre otros. Una vez que el candidato gana, normalmente deja de repartir presentes y, si lo hace, es solo esporádicamente y no con la finalidad de construir una organización clientelista duradera que demanda de mucho tiempo y repartición permanente de beneficios.

Si no construyen partidos programáticos o clientelistas al ganar, ¿cómo gobiernan estos políticos independientes? Para nadie es secreto que la estrategia preferida de los gobernantes subnacionales, para construir legitimidad frente a la ciudadanía, es la construcción de obras. En la mayoría de casos, no obstante, los gobernantes prefieren repartir el presupuesto entre un mayor número de obras pequeñas que contenten a diferentes pueblos, barrios, etc., antes que embarcarse en la construcción de medianas y grandes obras que no tienen beneficiarios directos tan claros. A esto he llamado “obrismo”, pues trata de generar una gratitud en un grupo de ciudadanos sin mantener una relación directa permanente con ellos a nivel individual, como implicaría el clientelismo de largo aliento[3].

Politica subnacionalTercero, una consecuencia directa de este cortoplacismo, sumado a la abundancia reciente de recursos en las arcas fiscales subnacionales y la debilidad e ineficacia de las instituciones nacionales de control, investigación y sanción del delito, son la institucionalización de la corrupción y la infiltración de dinero de origen ilícito en la política. Para ser competitivos en un contexto en que las campañas son cada vez más caras (por la inversión en propaganda en medios y el reparto de regalos), los políticos requieren recursos propios o el apoyo de empresarios que apuesten por ellos. Los empresarios interesados en contratar con el Estado a menudo financian a más de un candidato con posibilidades de ganar, dada la gran incertidumbre sobre los resultados en un contexto sin partidos organizados y lealtades políticas estables. Las donaciones de campaña son, así, el inicio de una relación, pues luego intentarán cobrar el favor al político que logra ser elegido a través de la ya difundida institución informal del “diezmo” (el valor de la coima a pagar a cambio de ganar una adjudicación directa, licitación u otro será de al menos el 10% del valor real de la obra/servicio). Esto facilita también comprender por qué tantos políticos prefieren invertir en la construcción de obras: permite no solo tratar de ganar aprobación ciudadana sino también hacerse de una tajada del botín por medio de la corrupción. Efectivamente, el tipo de corrupción que predomina a nivel subnacional es la otra cara del cortoplacismo: se trata, en la mayoría de casos, de lo que Daniel Gingerich ha llamado “corrupción personal” (apropiación/desvío de recursos públicos con fines de enriquecimiento personal) y no “corrupción partidaria” (apropiación/desvío de fondos públicos que se invierten luego en el partido, sea para alimentar redes clientelistas o para hacer una bolsa para los gastos de la próxima campaña)[4].

Finalmente, este contexto sin organizaciones políticas duraderas, abundancia de recursos fiscales y bajo control institucional y sanción, incentiva también la infiltración de intereses ilegales en la política subnacional. Por un lado, la necesidad de mayores recursos para financiar las campañas facilita la infiltración de dinero de origen ilícito en la política. Desesperados por recursos en medio de campañas improvisadas, los candidatos pueden recibir dinero de orígenes dudosos sin preguntarse mucho qué consecuencias les traerá. Más adelante, esto puede permitir el lavado de dinero vía la organización de empresas que ofrecerán servicios a los gobiernos subnacionales, y participarán del diezmo. Pero también los donantes podrían intentar cobrar favores presionando para que los gobernantes electos apoyen o dejen realizar sus actividades ilícitas sin fiscalización. Una segunda vía por la cual intereses ilegales se pueden vincular a la política subnacional es apostando por acceder y controlar directamente al poder. Se discute, por ejemplo, sobre los orígenes dudosos de las fortunas personales que varios candidatos invierten en las campañas subnacionales. Asimismo, cada vez se conoce un mayor número de casos en que los gobernantes electos tienen vínculos orgánicos con mafias y negocios ilegales, como la minería informal e ilegal, la tala ilegal, el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de terrenos, etc. El control directo del poder les permite a estos grupos utilizar el mismo para favorecer sus intereses, ampliar sus negocios o ampliar sus redes de influencia en el aparato estatal para asegurar la impunidad.

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[1] ZAVALETA, Mauricio (2014), Coaliciones de independientes, Lima: IEP.
[2] MUÑOZ, P. et al. (2016), Élites regionales en el Perú en un contexto de boom fiscal, Lima: Fondo Editorial, Universidad del Pacífico.
[3] MUÑOZ, Paula (2016), “Clientelismo de campaña, obrismo y corrupción”. En: Aragón, Jorge (ed.), Participación, competencia y representación política, Lima: IEP/JNE/Escuela Electoral y de Gobernabilidad, pp. 159-178.
[4] GINGERICH, D., (2013) Political institutions and party-directed corruption in South America, Cambridge: Cambridge University Press.

Primavera 2018


Paula Muñoz Chirinos

Profesora e Investigadora de la Universidad del Pacífico.




Redirigiendo la mirada hacia la mejora de los Ingresos Municipales

Los tributos municipales forman parte de los ingresos que necesitan las autoridades para sus obras.Desde la implementación del proceso de descentralización, en el año 2003, han sido innumerables las reformas y disposiciones que han marcado cambios importantes en el rumbo del mismo. Los constantes cambios en la normatividad en los que se sustenta la descentralización, sumado a la falta de una institucionalidad sólida y un marco legal poco consistente con la configuración política e institucional, han contribuido a ensombrecer la orientación del proceso, y la principal consecuencia es la ausencia de resultados concretos en materia de gestión subnacional. En un rápido análisis de los principales indicadores socioeconómicos, solo a nivel departamental, se observa una muy baja correspondencia entre la mejora en el nivel de vida y la ejecución del gasto público en las jurisdicciones de dichos departamentos.

Se debe tener presente que, desde el inicio del proceso de descentralización, los gobiernos regionales y locales han mantenido una participación muy importante en la gestión pública en términos presupuestales. Durante la última década, el presupuesto asignado a estas entidades sumó alrededor del 40% del presupuesto del Sector Público No Financiero y más del 65% del presupuesto total de inversiones, en gran parte explicado por las altas transferencias derivadas de la explotación de las industrias extractivas (como el canon y las regalías), lo que les otorga un rol clave en el desarrollo territorial sostenido de largo plazo.

En este contexto, el manejo fiscal debe concebirse como uno de los principales instrumentos de gestión pública que permita lograr los objetivos de largo plazo planteados por cada una de las entidades.

Durante el diseño del proceso de descentralización se buscó un modelo de asignación de responsabilidades y competencias a los gobiernos regionales y locales, acompañado por mecanismos de financiamiento, que permitan darle una naturaleza sostenible al proceso. Es así que se agregaron potestades tributarias a los gobiernos locales, a fin de que se incremente la capacidad de generación de ingresos propios, y con ello desarrollar un proceso sostenible en la gestión local. Complementariamente, el gobierno nacional estableció un sistema de transferencias hacia los gobiernos regionales y locales, con doble objetivo: el primero de ellos, el de garantizar el adecuado financiamiento de las funciones de los gobiernos subnacionales y, con ello, la correcta provisión de bienes y servicios públicos; el segundo objetivo responde a la reducción de los desbalances fiscales horizontales, y el logro de un desarrollo territorial sostenible.

Evaluando datos de ingresos municipales y presupuestosSin embargo, en el Perú los sistemas de transferencias están muy lejos de lograr condiciones de eficiencia de la gestión de las finanzas subnacionales; la literatura evidencia que, en muchos casos, las transferencias intergubernamentales tienden a incentivar la reducción de la presión fiscal en las respectivas jurisdicciones subnacionales, especialmente locales[1]. El argumento apunta a una motivación política por sustituir los ingresos derivados de los procesos de recaudación tributaria local por los ingresos por transferencias intergubernamentales; lo que en otras palabras implica buscar el financiamiento de los gastos locales por parte de no-residentes, reduciendo la necesidad de presionar la base tributaria local y, en su lugar, buscar los aportes del gobierno nacional. Fenómeno conocido como el efecto ‘fly-paper’, este fenómeno sugiere que las implicancias de un incremento de las transferencias del gobierno nacional generen un incremento del gasto público local, dejando poco o nada para la mejora de la capacidad de generación de ingresos propios[2].

Teóricamente, el enfoque de transferencias responde a diversos enfoques de financiamiento[3]: un enfoque normativo o tradicional y otro positivo; bajo el primero, las transferencias son necesarias para garantizar el adecuado financiamiento de las funciones de los gobiernos subnacionales y la correcta provisión de bienes y servicios públicos. El segundo enfoque es el resultado de la separación de las decisiones de gasto y el financiamiento; es decir, en la medida que las decisiones de financiamiento son establecidas a nivel nacional, y las decisiones de gasto a nivel regional o local, se generan las condiciones de ineficiencia en la gestión de las finanzas subnacionales.

Según los datos del Ministerio de Economía y Finanzas, el presupuesto de las municipalidades se ha incrementado en la última década, de S/11,128 millones en el 2007 a S/34,075 millones en el 2017; sin embargo, el peso de los ingresos propios en el presupuesto de los gobiernos locales es el mismo que hace 10 años: en el año 2007, los gobiernos locales registraron una recaudación por impuestos municipales de S/1,128 millones de soles, lo que equivale al 10.1% de su presupuesto total; mientras que para el año 2017, la recaudación por impuestos municipales ascendía a S/3,707 millones de soles, lo que equivale al 10.6% de su presupuesto total. Es decir, en 10 años el nivel local prácticamente ha mantenido su dependencia por las transferencias del gobierno nacional sin incrementar las capacidades relativas en la generación de ingresos propios.

Actualmente existen diversos esquemas de transferencias, uno de los más importantes es el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), como transferencia no condicionada que se financia con un porcentaje de la recaudación del Impuesto General a las Ventas (IGV). Otra transferencia importante en magnitud es el Canon, que resulta del 50% de lo recaudado por Impuesto a la Renta de las empresas mineras y que se transfiere a las entidades subnacionales localizadas en las zonas productoras; esta fuente se ha incrementado significativamente desde que inició el proceso de descentralización, explicado por el incremento de los precios internacionales de las materia primas y la puesta en marcha de nuevos proyectos mineros en el país, convirtiéndose en la mayor fuente de ingresos para algunos gobiernos regionales y locales e incrementando las diferencias de ingresos entre entidades, aunque en los últimos años se viene registrando una reducción de estas transferencias, producto del cambio de la tendencia de los precios y la desaceleración de la actividad minera.

La capacidad adquisitiva y de gasto de la población también influyen en los ingresos municipalesEsto resalta la necesidad de una amplia agenda que busque incrementar las capacidades de las municipalidades para mejorar los procesos de recaudación tributaria, a fin de fortalecer la situación fiscal y reducir la dependencia de otras fuentes de financiamiento; de esta forma, se incrementa la autonomía para poder discernir sobre un horizonte multianual y mejorar la posición financiera de los gobiernos locales. Esta mejora de las capacidades van más allá de fortalecer las capacidades del personal o de otorgar un incentivo monetario a las municipalidades (que se da actualmente vía el Plan de Incentivos a través de la meta Predial), si no que se debe buscar la institucionalización de buenas prácticas a través de la mejora en la implementación y administración de los sistemas de catastro, el establecimiento de un sistema para la actualización periódica de las bases imponibles, así como la adecuada articulación con el sistema de transferencias para evitar la pereza fiscal de las municipalidades y lograr la mejora gradual de las capacidades tributarias.

Paralelamente, es necesario que a nivel nacional se estudie y redefina el sistema de transferencias, a fin de buscar la articulación del mismo, reconociendo e interiorizando el impacto de algunos rubros, como el canon y regalías, los cuales en la actualidad vienen generando distorsiones y exacerbando las desigualdades entre localidades. Considerando que es una fuente altamente volátil, la dependencia sobre esta fuente de financiamiento pone a las entidades en condiciones de alta vulnerabilidad fiscal.

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[1] MELGAREJO, K. y J. RABANAL (2004). Perú: ¿Esfuerzo o pereza fiscal en los gobiernos locales? 1999-2004. Banco Central de Reserva del Perú. Lima.
[2] BOADWAY, R. (2007). Intergovernmental Fiscal Transfers: Principales and Practice. Banco Mundial. Washington DC: Public Sector Governance and Accountability Series.
[3] PIFFANO, H. (2004). Notas sobre Federalismo Fiscal: enfoques positivos y normativos. PrEBi SeDiCl. Argentina: UNLP, PrEBi SeDiCl.
AGUILAR, G y R. MORALES (2005). Las Transferencias Intergubernamentales, el Esfuerzo Fiscal y el Nivel de Actividad. Instituto de Estudios Peruanos. Lima

Primavera 2018


Silvana Huanqui Valcárcel

Docente de la Universidad del Pacífico.




Arequipa: evaluando el período yamilista

Gobernadora Regional de Arequipa, Yamila OsorioParte de las tareas de la administración pública es hacer balances de fin de gestión. Por su propio bien, es saludable que ello ocurra y muchas autoridades saben, a su pesar, que deben hacerlo, pues las reglas o técnica administrativa, así lo exigen. Sin embargo, dicho balance no está aislado de la evaluación política, que es la más solicitada por la población (y muchas veces, de manera exigente). Y allí viene el problema, pues ese tipo de arqueo no quiere ser enfrentado por esas mismas autoridades, ya que el balance técnico es frío, pero el político es ardoroso. El primero se hace con números y fórmulas; el segundo, con las entrañas. El primero es mudo, se presenta en Excel y se archiva; el segundo puede convertirse en un griterío de indignación y puede llegar hasta la agresión física.

Todo esto hay que tenerlo en cuenta cuando se trata de hacer una evaluación específica, como la que me pide la Revista Intercambio, acerca de la gestión yamilista; o sea, del período 2015-2018 del Gobierno Regional de Arequipa, a cargo de Yamila Osorio Delgado.

Es decir, el período yamilista hay que evaluarlo técnicamente, pero también políticamente, y para empezar a hacerlo es importante tomar en cuenta las peculiaridades de ese período, pues no hay que olvidar que más que expectativas, lo que generó el triunfo de Yamila, en las elecciones regionales del 2014, fueron un sinnúmero de curiosidades o dudas, ya que se trataba de la primera mujer encargada de dirigir los destinos de la Región (luego nos enteraríamos que era la única mujer con ese cargo en todo el país); por otro lado, encabezaba la lista de Tradición y Futuro, partido ya gobernante de la Región, lo que hacía suponer que ella encarnaba la continuidad de Juan Manuel Guillén Benavidez, pero el mismo ex presidente regional se encargó de desmentirlo e, incluso, renunció a su propia organización, lo que sumergía en el limbo institucional a esta nueva y joven figura política que era más conocida y recordada como Reina de Belleza de Camaná, su lugar de origen, que como Consejera Regional en el período guillenista.

A pesar de todos esos supuestos inconvenientes (dudas y curiosidades, sin partido y poca experiencia pública), el período yamilista arrancó ganando en poco tiempo cierto entusiasmo, debido a la indudable simpatía que la nueva gobernadora despierta, y el buen aparato mediático puesto en marcha a su favor. Incluso, para los interesados en politología, la presencia de Yamila empezó a abrir el debate acerca del inicio de una nueva etapa de la política arequipeña, etapa marcada por la sangre joven y femenina que enterraba, por fin, el ejercicio político tradicional encarnado por viejos y supuestos ilustres, que tuvo en Juan Manuel Guillén su última representación. Es decir, empezó a hablarse del inicio de la era “postguillenista” de la política local, expresión que en el fondo guardaba cierta expectativa de una gestión positiva para la Región.

La ilusión que despertó la gestión yamilista se basaba en la supuesta concreción de viejos proyectos anhelados por los arequipeños, como Majes Siguas II y la Variante de Uchumayo[1], que le daría una remozada y moderna cara a la entrada de la ciudad. Esas grandes obras se harían en paralelo a otras menores que beneficiarían a las provincias, (“trabajaré con las 109 municipalidades distritales y provinciales para apuntar a un desarrollo equilibrado de Arequipa”, decía en su campaña). Prometió también cambiar la matriz energética de Arequipa, generar polos de desarrollo y una verdadera descentralización de recursos, aprovechando las potencialidades de cada provincia. ¿Cómo se concretaría eso? Impulsando inversiones públicas y privadas que generen miles de puestos de trabajo. Como postre, impulsaría también el Programa Regional “Corrupción Cero”; es decir, administración eficiente y transparente.

Cuatro años después, algunas de esas promesas se materializaron, pues Yamila puede mostrar la ejecución de varias obras, como los mejoramientos de la infraestructura y equipamiento en colegios provinciales como Chuquibamba, Caravelí o Camaná; la mejora de la Biblioteca Vargas Llosa; el saneamiento en el Cono Norte; o la construcción de pistas provinciales, así como arreglos de establecimientos de salud. Pero, lo que no puede mostrar son sus faraónicas promesas, sus grandes obras, aquellas que, según las reglas crueles de la evaluación política, definen o no la aprobación de una gestión. Así, Majes Siguas II y la Variante de Uchumayo quedarán, una vez más, en el tintero, en el archivo de las promesas incumplidas y, lo peor, de los juicios por venir[2].

Majes Siguas II - Proyecto aún inconcluso en Arequipa

La culminación del proyecto Majes Siguas II fue una de las promesas electorales de Yamila Osorio. Lamentablemente, esta obra aún no ha sido culminada.

¿Todo ello significa que hay que desaprobar la gestión yamilista? En varios foros y entrevistas he señalado que no, pues si bien técnicamente su gestión puede tener una nota aprobatoria (raspante, pero aprobatoria) y políticamente terminar con la censura ciudadana, creo que no hay que ser injustos. Cuatro años después hay que reconocer que lo hizo mucho mejor de lo que muchos esperaban, considerando sus debilidades (inexperiencia y falta de apoyo institucional, principalmente). Es más, esas flaquezas las supo revertir e, incluso, construir una imagen nacional que ha hecho que en Lima la vean como una potencial candidata presidencial para escenarios futuros, dándole prestigio a Arequipa y alejándola kilométricamente de la imagen de otros impresentables gobernadores regionales fugados o envueltos en procesos de corrupción.

Justamente, la construcción de esa imagen nacional: la de la política provinciana, joven, guapa y sagaz, refuerzan su aprobación porque demostró empeño y mucho músculo para superar los prejuicios y estereotipos que siguen tejiéndose alrededor de las mujeres jóvenes y atractivas que se “atreven” a incursionar en la política. Yamila Osorio demostró, de lejos, ser una mejor autoridad, una mejor política, e incluso con mejor pericia, que muchos de los supuestos grandes cuadros técnicos y políticos que rodearon al gobierno pepekausista. Es decir, frente a los profesionales de Yale, Stanford o Harvard que nos gobernaron en los dos últimos años, yo prefiero a la camaneja que estudió su primaria y secundaria en el CEP Señor de Luren y su carrera en la Universidad Santa María de Arequipa.

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[1] El proyecto Majes Siguas II significaría la incorporación de 38,500 hectáreas en la Pampa de Siguas, orientadas a la agricultura, complementadas con la generación de energía eléctrica con una potencia de 560 megavatios, a través de dos centrales hidroeléctricas. También se proyecta incrementar las exportaciones US$ 360 millones por año, aumentando el PBI agrícola e industrial, y la generación de 90 mil empleos directos y 27,700 indirectos.
La Variante de Uchumayo es un proyecto vial de 4.7 kilómetros de longitud que empezó con el gobierno de Juan Manuel Guillén en su I etapa y que Yamila Osorio prometió culminarla con las dos últimas.
[2] Hace un año que Majes Siguas II está paralizado, pues la empresa constructora está vinculada al caso Lava Jato. Sobre la Variante de Uchumayo, se sabe que no cuenta con expediente técnico y menos con Estudios de Impacto Ambiental; sus terrenos no están saneados y se entregaron 19 millones de soles a la contratista, sin haber hecho nada.

Primavera 2018


José Luis Vargas Gutiérrez

Doctor en Ciencias Sociales. Exdecano del Colegio de Sociólogos y director de la Escuela de Sociología de la Universidad Nacional de San Agustín (UNSA). Actual Director de Cooperación, Convenios e Internacionalización de la Universidad Agustina