“El Referéndum es el punto de partida de un proceso más largo”

Referendum y reforma del EstadoEntrevista a Percy Medina Masías, Jefe de Misión en el Perú de IDEA Internacional.

Por Diana Tantaleán C.
Apostolado de Justicia Social y Ecología

Ante la tan necesaria Reforma Política del Estado, que tiene como punto de partida el Referendum, entrevistamos a Percy Medina, Jefe de Misión en el Perú del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA Internacional), quien nos compartió sus inquietudes y perspectivas sobre este proceso.

¿Cuál cree que ha sido el inicio de esta crisis?

La política está cambiando en todo el mundo y, cuando los políticos no logran renovarse y sintonizar con esos nuevos vientos, se producen problemas en los sistemas de partidos y en los mecanismos de representación.

Si miramos la región andina vemos que todos los países han tenido crisis en sus sistemas partidarios y, en muchos casos, un colapso de sistemas, como en Venezuela, Bolivia, Ecuador, Perú. Muchos han tenido liderazgos personalistas muy fuertes: en el caso de Perú fue Fujimori; en Venezuela, Chávez; en Bolivia, Evo Morales; en Ecuador, Correa y, de alguna manera, Uribe en Colombia. Y los antiguos partidos pasaron a un segundo lugar o desaparecieron.

En Perú hemos visto, desde 1989, cómo nuestro sistema tradicional de partidos entraba en crisis. No ha habido una transformación importante de la manera cómo representar a la ciudadanía, y esto se expresa en los niveles de confianza que muestran las encuestas en relación con los partidos y los políticos. La ciudadanía es muy crítica frente a los resultados que brindan para representar a la gente.

¿Esta Reforma Política debe pasar por una reforma de la Ley de Partidos Políticos?

Uno de los ejes centrales de la Reforma Política es la reforma de la legislación sobre partidos. Hay tres ejes que atender: las reformas en el sistema de partidos, las reformas en el sistema electoral y las reformas en el sistema de gobierno, es decir, fundamentalmente la manera cómo se relacionan el Ejecutivo y el Legislativo.

A partir de un diagnóstico sobre qué es lo que está fallando debería buscarse soluciones profundas a los problemas y no solamente pequeños parches, que lamentablemente es lo que se ha venido haciendo, sin una visión de conjunto y sin objetivos precisos.

Una Reforma Política debe tener objetivos concretos, pero muchas veces se la enfoca simplemente como un conjunto de pequeñas reformas legislativas en lugar de una reforma integral.

¿Cree que el Referéndum es un buen punto de partida?

Referendum y reforma del Estado

El Presidente Martín Vizcarra suscribe el Decreto Supremo que convoca al Referéndum para el domingo 9 de diciembre, dando así inicio al proceso de Reforma.

Creo que aborda temas importantes. Era difícil tocar más porque la gente puede confundirse con demasiados temas. Iniciemos con estos, pero la tarea no se agota en la reforma constitucional. Además, muchas de las cosas que se deben reformar no son del ámbito constitucional sino del ámbito de la ley; es algo que se podría hacer sin necesidad de una reforma constitucional.

Algunos aspectos sí son constitucionales, como la bicameralidad, el tema del CNM y la no reelección de congresistas. El tema de financiamiento podía haberse quedado en el ámbito de la ley, pero si se quiere elevar al ámbito constitucional, no está mal.

Lo sometido a referéndum aborda algunos aspectos importantes, pero definitivamente no cubre la totalidad de temas que habría que reformar; por ejemplo, es muy importante fijar en la Constitución algunos criterios básicos sobre el financiamiento de la política, pero con la reforma constitucional no se agota el tema del financiamiento. Es importante tener un desarrollo legal posterior porque en los detalles es donde están los principales problemas en materia de regulación, control y sanciones sobre el financiamiento de la política.

Lo mismo ocurre con la bicameralidad. Se dice en el proyecto de reforma que habrá dos cámaras, con funciones más o menos diseñadas, pero lo más delicado estará en el diseño que la ley haga de las circunscripciones, el tipo de lista, la forma de votación, etc.

¿Qué mecanismos se necesitarían para poder aplicar este tipo de reforma?

La reforma tiene que establecer los lineamientos básicos para que las autoridades que aplican estas normas puedan cumplir su función a cabalidad, incluyendo facultades para investigar y sancionar. Por ejemplo, en materia de financiamiento se establecen una serie de mandatos, y es la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE la entidad encargada de hacerlos cumplir, para eso necesita facultades para investigar, usar información, recursos para tener un seguimiento de los fondos partidarios, etc. Pero, sobre todo, debe tener facultad de aplicar sanciones efectivas y no solamente dictar las sanciones, sino obligar a su cumplimiento. Muchas de estas disposiciones pueden ser simplemente normas líricas, poesía, si es que las autoridades no cuentan con las herramientas para hacerlas cumplir.

Una vez que se apruebe la Reforma Constitucional, el Congreso tiene que desarrollar una serie de normas, ya en el ámbito de la ley, para hacer efectivo ese mandato constitucional. Un ejemplo es la Reforma Constitucional sobre el Financiamiento que señala que habrá sanciones administrativas, civiles y penales. Pero para que a alguien se le pueda aplicar una sanción penal, el Congreso debe hacer una modificación del Código Penal estableciendo el tipo penal, las condiciones de aplicación, la sanción correspondiente, etc. Supone una ley específica de modificación del Código Penal que haga realidad lo que está en la Reforma Constitucional.

Así como este, hay varios otros casos en los cuales la Constitución simplemente enuncia una determinada materia, pero no existe ninguna posibilidad de aplicación si es que no hay una ley que la desarrolle.

¿Cuánto tiempo podría demandar esta Reforma?

Una reforma de envergadura no se hace en dos meses y sería un error creer que la reforma termina con el referéndum. El referéndum es el punto de partida de un proceso más largo de trabajo en materia de legislación y en adaptación de las instituciones a la nueva legislación para hacerla cumplir.

Mucho se ha cuestionado la Constitución de 1993 y se ha planteado regresar a la de 1979, ¿cree que esto ayudaría para la Reforma?

Es una discusión que se está dando de manera recurrente desde hace un par de décadas. Creo que hasta cierto punto es una demanda más simbólica que concreta porque ha pasado mucho tiempo y la Constitución de 1993 incluye nuevos elementos, por lo que sería difícil regresar a la Constitución de 1979 como está. Si se volviera requeriría cambios muy significativos. Por ejemplo, en la Constitución del 79 no existía la Defensoría del Pueblo y otras disposiciones.

Quizá lo más realista es pensar en hacer reformas a la actual Constitución y ver en qué aspectos es necesario adecuarla a los nuevos tiempos.

Nosotros tenemos Constituciones bastantes detalladas, con mucha precisión, eso también hace que sean menos flexibles y que requieran, en muchos casos, actualización.

¿Cree posible trabajar todo esto con un Congreso tan polémico y enfrentado?

Referendum y reforma del Estado

Dos de los puntos más polémicos del Referendum son los referentes al retorno a la bicameralidad y la no reelección de congresistas por períodos consecutivos.

Lamentablemente hay una polarización que no hace posible un diálogo para el consenso en temas de largo plazo. Una reforma política debería estar asentada sobre los más amplios consensos, tanto políticos como sociales, y lo ideal es discutirlas en tiempos de paz política y con mirada de largo plazo.

La Constitución es un conjunto de reglas que deben servir a todos y todas por igual y que deben garantizar condiciones equitativas para la participación de las distintas fuerzas políticas. Unas reglas de juego básicas para que nadie se vea favorecido o perjudicado indebidamente por la ley. Cuando se diseñan normas electorales a la carrera es difícil garantizar que todos se sientan cómodos y satisfechos con la regulación.

No es fácil hacer reformas políticas de fondo, pero al mismo tiempo hay una demanda muy grande en la sociedad por cambios, y muchos de estos cambios han ido dándose a partir de la presión social. Entonces, hay espacio para que se produzcan algunas reformas importantes, más que por la voluntad de los actores, por la presión pública que hay alrededor de ciertos temas.

Muchas veces, cuando se discuten las reglas electorales, o los temas de la Reforma política, se deja de lado a la gente. La política tiene sentido y existe en una democracia porque las personas tienen que ser representadas y sus intereses y necesidades tienen que ser canalizados a través de algún mecanismo, y la acción gubernamental y pública tiene que dirigirse al bienestar general de esas personas. Si se pierde de vista ese sentido se desnaturaliza la idea misma de política democrática.

Un ejemplo es la discusión sobre el Congreso: ¿una o dos cámaras? El eje debería ser cómo esto sirve para que la gente esté mejor representada. El objetivo más importante en una discusión sobre reforma del Congreso es cómo hacemos para que este represente mejor a una sociedad heterogénea y compleja como la peruana.

Para la reforma judicial el presidente convocó un equipo a raíz de los audios de la CNM; sin embargo, se cuestiona que, para la reforma política, o para plantear este referéndum, no hizo lo mismo, ¿cree que después del referéndum sería bueno armar un equipo de esta naturaleza?

La comisión para propuestas en materia de justicia fue la respuesta a la bomba de los audios, fue una comisión que tuvo un plazo muy breve y, de alguna manera, lo que hizo fue rescatar y organizar lo que estaba estudiado y propuesto. Cumplió una labor importante porque propuso medidas y diseños concretos en materia de reforma de justicia.

En materia de reforma política no ha habido el espacio para una sistematización, entre otras cosas porque hay opiniones diversas dependiendo de lo que se busca y lo que se privilegia.

En el camino de tener ciertos consensos sería interesante sistematizar un poco cuáles son las ideas que han ido surgiendo, a qué objetivos habría que enfocar la reforma, qué es lo que se busca con eso. Un ejemplo es el fortalecimiento de partidos políticos, ¿cómo hacer eso?, ¿la manera de fortalecerlos es subiendo el número de firmas como se ha hecho?, no parece sensato. Eso lleva a impedir la renovación de los partidos porque es imposible conseguir casi 800 mil firmas para inscribirse. Al subir la valla lo único que se hace es cerrar el círculo para impedir que nuevos actores entren al ruedo. Por otro lado, no se cambian las reglas para que aquellas agrupaciones que ya no son partidos relevantes salgan de la inscripción electoral. Muchas de esas agrupaciones, por la vía de las alianzas, se cobijan tras un candidato que tendrá los votos suficientes como para salvar la inscripción. Así se mantienen, aunque no representen a nadie. Como producto de esto tenemos más de 20 partidos; ¿cuántos de esos partidos son relevantes?, muy pocos. Y así como este, uno podría hacer una larga lista de ejemplos. Es necesario que las reformas también estén dirigidas a cumplir objetivos elementales.

¿Cuál cree que sería la primera acción que podría trabajarse después del referéndum?

Para empezar, hay que desarrollar los propios puntos que se aprueben en la Reforma, de ahí salen por lo menos una media docena de leyes que son necesarias para que esa Reforma Constitucional se pueda aplicar.

Verano 2018-2019


Percy Medina Masías

Jefe de Misión para Perú de IDEA Internacional. Exsecretario General de Transparencia – Perú




La reforma de la Justicia y sus urgencias

Reforma del Poder judicialPercepciones sobre la justicia

El reconocido Latinobarómetro, que compara percepciones ciudadanas sobre estado, democracia y expectativas económicas, da cuenta en su última versión de 2017 del grado de confianza de la población en el Poder Judicial en casi todos los países de América Latina. La fuente recoge el promedio de las mediciones de los últimos veinte años. El Perú ocupa el penúltimo lugar en el cuadro. Solo en Paraguay la población tiene mayor desconfianza que en nuestro país, respecto de la justicia. Mientras en Costa Rica el 43% de los encuestados confía en sus jueces, en el Perú solo el 18% expresa esa confianza[1].

Una reciente encuesta de la consultora GFK, publicada en el diario La República el 30 de agosto de este año, ofrece resultados todavía más decepcionantes. Ante la pregunta: “¿Usted aprueba o desaprueba el desempeño del Poder Judicial?”, el 89% de los consultados expresa su desaprobación y solo el 7% manifiesta aprobación. Peor aún, frente a la interrogante: “¿Usted cree, en general, que el Poder Judicial actúa con autonomía, bajo intereses personales o bajo intereses de partidos políticos?”, únicamente el 2% opina que actúa con autonomía, en tanto el 38% cree que lo hace por intereses personales y el 51% por intereses de partidos políticos.

Pero aquello que muestran los estudios sobre percepciones no son sino manifestaciones de un agudo problema institucional que afecta la calidad de nuestra convivencia ciudadana, el modo en que nos situamos frente a nuestros derechos y deberes y, en definitiva, la noción de justicia que construimos en nuestra vida personal y social.

El costo de no reformar

Debemos pues afrontar la necesidad de reformar una justicia poco creíble, en la que muy pocos confían. Ya en otras oportunidades nos hemos ocupado de los costos que supone no hacerlo[2]. Más allá del valor intrínseco que posee la justicia como valor social, es posible también aproximarse al costo de oportunidad, del que hablan los economistas, de permanecer impasibles ante un sistema de justicia tardío, imprevisible y penetrado por la corrupción.

El costo directo de la corrupción representa, según la Defensoría del Pueblo, un 10% del presupuesto general de la República. Ello supone, en 2018, casi 16 mil millones de soles. Durante el minuto que el lector tarda en repasar este párrafo, alguien nos está robando a los peruanos unos 30 mil soles mediante el cohecho, la negociación incompatible, la colusión, la concusión, el peculado y demás delitos contra la administración pública, y así podrá seguir sucediendo, indefinidamente, cada 60 segundos, si no hacemos algo para detener esa sangría. De igual forma, la inseguridad ciudadana supuso en 2016, según el Banco Interamericano de Desarrollo, un costo equivalente al 3% del Producto Bruto Interno del país. Ello suma unos 20 mil millones de soles adicionales.

Pero aún es posible mostrar más cifras. El Fondo Monetario Internacional afirma que el Perú podría incrementar en un 5% la inversión privada si el sistema pudiese garantizar plenamente los derechos de propiedad. Ello supone una pérdida de unos seis mil millones de soles cada año. ¿No puede el sistema de justicia ser más eficiente en castigar el delito y garantizar la propiedad de personas y empresas? ¿Cuánto empleo, cuántas vacunas, cuánto alimento, cuántas postas médicas, cuántos kilómetros de carreteras, cuántas escuelas podríamos ofrecer a los peruanos más humildes si no perdiéramos esos montos?

Reforma Poder judicial

La juramentación de Pedro Chávarry como nuevo Fiscal de la Nación en medio de la crisis de los CNM Audios, ha sido duramente criticada, y su labor seriamente cuestionada.

Por mucho tiempo hemos desatendido la urgencia de reformar la justicia en el Perú. No obstante, un hito relevante fueron, en 2004, las propuestas de la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), que propuso acciones indispensables para la mejora del sistema. Pero pese a algunos empeños aislados, todavía subsisten graves problemas, como la provisionalidad de los jueces, la enorme carga procesal, la demora en los procesos judiciales, las limitaciones presupuestales y la ausencia de sanción respecto de las conductas de buena parte de los operadores de justicia[3]. Sin embargo, no se había reconocido en los últimos años, hasta la emisión de los audios propalados por Idl Reporteros, que la corrupción es el problema más severo en la judicatura y el mayor de los obstáculos para una buena administración de justicia.

La urgencia de articular a los componentes del sistema

El país no solo requiere renovados instrumentos legales en el ámbito de la justicia. Necesita, sobre todo, políticas nacionales en la materia, con metas, indicadores y responsabilidades claras. Sin ello, todo esfuerzo reformista será pasajero, cuando no coartada para ocultar las inconsistencias del sistema y preparar nuevos zarpazos. Las políticas requieren el concurso de todos los componentes del sistema, mediante un mecanismo eficiente de articulación y de rendición de cuentas. Esta necesidad de coordinación fue evadida por mucho tiempo bajo el parapeto de la autonomía que corresponde a cada una de las instituciones constitucionales que integran el sistema: Poder Judicial, Ministerio Público, Tribunal Constitucional, Consejo Nacional de la Magistratura y Academia Nacional de la Magistratura.

La demanda de coordinación, formulada en su oportunidad por la CERIAJUS, solo fue atendida con la publicación, el 27 de julio de 2016, de un anteproyecto de ley para la creación del Consejo Interinstitucional Permanente de Cooperación, Coordinación y Seguimiento de las Políticas Públicas en materia de Justicia (Interjusticia). El Acuerdo Nacional por la Justicia hizo suya la propuesta. El Consejo de Ministros la aprobó y el Presidente de la República la envió al Congreso en junio de 2017. El proyecto tiene dictamen favorable de las comisiones de Justicia y de Reforma del Estado, pero no llegó aún al Pleno.

En base a la coordinación será posible el expediente electrónico que vincule a la Policía Nacional, al Ministerio Público, al Poder Judicial y al Instituto Nacional Penitenciario. Con instituciones articuladas podremos crear Módulos Integrados de Justicia donde actúen en conjunto policías, fiscales, defensores públicos y jueces. Solo a través del intercambio tendremos, al fin, una data común en temas de presupuesto, calificaciones de jueces y fiscales, acceso a la justicia, distribución del personal auxiliar, criminalidad, gestión de la carga procesal, todo ello indispensable para gestionar con éxito la impartición de justicia.

Las propuestas presidenciales

Ante la crisis desatada en julio último por la emisión de audios que comprometen a magistrados, políticos y empresarios, el Poder Ejecutivo ha planteado una serie de reformas. La más importante supone una modificación constitucional (sometida a referéndum el 9 de diciembre). Como es sabido, ella busca variar la composición del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), institución constitucional autónoma a cargo de la designación y evaluación de jueces y fiscales. De aprobarse la propuesta, pasaremos de un modelo representativo -donde tenían asiento los elegidos por las universidades públicas y privadas y los colegios profesionales, además del Poder Judicial y el Ministerio Público-, a otro donde las posiciones se alcanzarán por concurso público. No están claras las ventajas del nuevo modelo respecto del anterior. La cuestión fundamental es garantizar un proceso de selección objetivo y transparente, que privilegie la idoneidad personal sobre los requerimientos burocráticos, para acceder a la Junta Nacional de Justicia, nombre que adoptará el hasta ahora CNM.

En adición a la reforma propuesta, el Poder Ejecutivo ha presentado al Congreso un conjunto de Proyectos de Ley que buscan incidir en la mejora de la justicia. Sin embargo, el proyecto de más relieve, desde nuestra perspectiva, es el que crea el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia. Este resulta compatible con la propuesta del Consejo Interjusticia, al que hemos aludido en el epígrafe precedente. El aspecto más notable de la propuesta es que pone al Presidente de la República, en su condición de Jefe de Estado, al frente de los esfuerzos para reformar la justicia en el país. En verdad, aquel Consejo deberá constituirse en el instrumento para vincular a los diferentes componentes del sistema de administración de justicia para decidir y ejecutar políticas públicas en la materia.

El clamor histórico para hacer cambios en el sistema de justicia, que resuena aún con más ímpetu en nuestros días, parece finalmente haber sido escuchado. Pero será necesario persistir en el empeño. Una oportunidad para ello será generar el espacio permanente donde se discutan, acuerden y ejecuten políticas públicas en el campo de la justicia. Ese ámbito puede ser el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, ya referido. Allí deberán fijarse metas, plazos y responsabilidades, que vinculen a las instituciones con la expectativa ciudadana de una justicia célere, transparente y previsible. Que los temas contingentes no diluyan la necesidad de dar continuidad a la ansiada reforma.Reforma Poder judicial

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[1] Corporación Latinobarómetro: Informe 2017, p. 25. En www.latinobarometro.org/LATDocs/F00006433-InfLatinobarometro2017.pdf
[2] VÁSQUEZ RÍOS, Aldo (2018): La reforma del sistema de justicia y sus prioridades. IDEELE Revista N° 281. En https://revistaideele.com/ideele/content/la-reforma-del-sistema-de-justicia-y-sus-prioridades
[3] GACETA JURÍDICA (2015): La Justicia en el Perú. Lima, Gaceta Jurídica. En http://www.gacetajuridica.com.pe/laley-adjuntos/INFORME-LA-JUSTICIA-EN-EL-PERU.pdf

Verano 2018-2019


Aldo Vásquez Ríos

Vicerrector Académico de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. Ex Ministro de Justicia y Derechos Humanos.




Relanzar la descentralización para recuperar la democracia

Intentos de descentralización

Propuestas de regionalización en el Perú en los últimos 30 años. Izq.: la de Javier Pulgar Vidal (1984), con cinco regiones y un área metropolitana; der.: la del primer gobierno aprista (1989), con doce regiones.

La historia del Perú es la de una eterna tensión entre la centralización y la descentralización de la toma de decisiones y la gestión de los recursos públicos, tensión en la que los contenidos de ambas apuestas fueron cambiando de significado a lo largo de más de 150 años. Desde el Concejo Departamental (1873) y la Junta Departamental creada por la Ley de Descentralización Fiscal (1886), mucha agua ha corrido bajo el puente.

De esta manera, mientras el descentralismo de las dos primeras décadas del siglo XX fue de claro signo conservador, expresando la resistencia de los poderes locales serranos a las políticas modernizantes que venían del Estado central y les recortaba el poder absoluto que hasta entonces tenían sobre las gentes y los territorios andinos, desde la década de 1980 hasta hoy el descentralismo es más bien de signo progresista, surgiendo de la presión de las sociedades y élites políticas de las regiones contra las élites y tecnocracias “nacionales” asentadas en Lima, que buscan estar a cargo de todas las decisiones importantes.

En el mundo contemporáneo, las transiciones democráticas que siguen al colapso de regímenes autoritarios han tenido casi siempre un fuerte componente descentralista. El autoritarismo -más aún si es militar- es siempre fuertemente centralista y tiende a concentrar las decisiones en una cúpula que espera que todas las personas y todas las instituciones simplemente acaten e implementen. Como respuesta, las transiciones democráticas suelen tratar de evitar que el poder se vuelva a concentrar de esa manera apostando por la descentralización, buscando en ese proceso la redistribución de poder entre los territorios.

En nuestro caso, la transición democrática que siguió al gobierno militar (1968 – 1980) incluyó tímidamente la descentralización como una de sus apuestas al incluirse en la Constitución de 1979 la necesidad de un Plan Nacional de Regionalización para guiar un proceso de descentralización que fue postergado por Fernando Belaunde, pésimamente diseñado y lanzado por Alan García y cancelado ante la indiferencia ciudadana por Alberto Fujimori, en el marco del autogolpe de 1992. Recordemos que el proceso iniciado por García fracasó porque las regiones fueron artificialmente creadas desde el Estado, los órganos de gobierno regional tenían una mayoría de miembros no elegidos directamente, la forma de gobierno era la asamblea, las competencias regionales eran delegadas, no se reconoció una mínima autonomía para las regiones y sus presupuestos y la ejecución de los mismos eran decididos y controlados desde el Gobierno Central.

Después del auto golpe, la resistencia contra la Dictadura fujimorista fue muy fuerte en las regiones y los líderes sociales y las autoridades municipales provinciales jugaron en ella un rol muy importante. A la caída de Fujimori, y con la elección de Alejandro Toledo, el gobierno colocó la descentralización en el centro de la agenda para relegitimarse ante esas sociedades regionales.

Es en este contexto, apenas iniciado el Gobierno de Toledo, que se aprueba en el Congreso la Ley de Bases de la Descentralización, se crean los Gobiernos Regionales y se modifican los Gobiernos Locales, eligiéndose sus autoridades a fines del 2002 para que entren en funciones el 2003. Desde su inicio, la apuesta por la descentralización tuvo algunas limitaciones fundamentales al no entender que se requería transitar de un Estado organizado sectorialmente, a otro organizado desde los territorios. La reforma no vino acompañada de una apuesta seria por desarrollar capacidades de gestión adecuadas en los gobiernos regionales y locales; no se transfirieron capacidades de decisión sobre las grandes inversiones mineras, petroleras y de vías de comunicación que más impacto tienen sobre los territorios; el ordenamiento territorial que se les encargó era de carácter indicativo y no vinculante;  no se hizo una reforma fiscal que permitiera una asignación presupuestal predictible y que respondiera a las competencias que se les transferían a los gobiernos regionales y locales, ni se pensó en las formas elementales de articulación y coordinación entre niveles de gobierno. Se pretendió así que la descentralización reemplace a la indispensable y más amplia reforma del Estado.

A poco de lanzada la descentralización por el gobierno de Toledo, el gobierno de Alan García la paralizó eliminando los planes quinquenales de transferencia. Y si bien se avanzó en aumentar el peso de los gobiernos regionales y locales en el total del presupuesto nacional –algo que fue sostenido significativamente por los enormes ingresos fiscales durante el ciclo de precios altos de los minerales y el petróleo- se comenzó también a recortar fuertemente la autonomía de los gobiernos regionales y locales para decidir sobre sus presupuestos, lo que fue continuado por los gobiernos de Ollanta Humala y Pedro Pablo Kuczynski.

En el camino se fueron debilitando los mecanismos de participación ciudadana en la gestión de los gobiernos subnacionales, básicamente los planes concertados de desarrollo y los presupuestos participativos. Respecto de estos últimos, hay que señalar que nunca fueron propiamente vinculantes sino solamente consultivos y –peor aún- que mientras que al inicio la ciudadanía participante podía presentar sus propias iniciativas, en la actualidad ha terminado limitada a escoger entre aquellos proyectos ya priorizados desde el Ministerio de Economía y Finanzas y que responden a metas también definidas desde el Gobierno Central.

La justificación permanentemente esgrimida por el gobierno central para no entregarles competencias importantes, y restringir cada vez más la capacidad de manejo presupuestal de los gobiernos descentralizados, ha sido que en ellos hay incapacidad de gasto y corrupción. Sobre lo primero, la información del propio MEF respecto de la ejecución presupuestal de los tres niveles de gobierno nos dice, hace ya varios años, que esto no es cierto. Por el contrario, sin la intervención de gobiernos locales y regionales, la capacidad de ejecución del gobierno nacional sería aún peor. Y sobre lo segundo, el escándalo de corrupción de Lava Jato, y ahora el de Lava Juez, nos hacen ver la significativa captura y penetración de mafias corruptas en las instituciones del gobierno central, quedando claro que la corrupción en instancias regionales y locales no es algo peculiar al proceso de descentralización, sino apenas la expresión local de un fenómeno que atraviesa a todo el Estado peruano y que permea sus relaciones con el empresariado privado y la clase política. Que nuestros últimos 5 presidentes estén condenados, acusados o indagados por corrupción es indicativo de la magnitud nacional –y no solo ni principalmente subnacional- de este problema.

Proceso de descentralizaciónAsí las cosas, en perspectiva se abren tres escenarios. El primero supone mantener las cosas como están, con una descentralización iniciada pero recortada en todos sus aspectos. El segundo implica cancelar la descentralización y ‘recentralizar’ las competencias y presupuestos asignados a los gobiernos regionales con la esperanza de que, desde arriba, se pueda ganar en eficiencia, calidad programática y transparencia en el gasto. Finalmente, el tercero lleva a relanzar la descentralización retomando el camino emprendido en el 2002 y atacando a fondo algunas de sus deficiencias más notorias, incluida la transferencia de competencias sustantivas, la descentralización fiscal, el fortalecimiento de los organismos de control, y el carácter vinculante de los mecanismos de participación ciudadana. Como es obvio, este último exige poner el territorio y su gestión como eje del relanzamiento, precisando paulatinamente las responsabilidades de los tres niveles de gobierno y estableciendo con precisión las formas de articulación y coordinación entre ellas, para asegurar la provisión oportuna y de calidad de los servicios que demanda el ciudadano en todos los rincones del país.

La descentralización, tal como está, no sirve a propósito alguno y no tiene sentido mantenerla en una suerte de estado de coma permanente. Y pretender que se mejore la eficiencia, la calidad programática y la transparencia desde un nivel de central de gobierno, totalmente capturado por intereses corporativos y por mafia corruptas, es una contradicción en los términos. La única salida es rediseñar y relanzar la descentralización para construir desde abajo y con la ciudadanía un Estado que sea democrático y que gestione el territorio y sus recursos, invirtiendo los fondos públicos con sentido estratégico y con honestidad.

Cómo hacer realidad esta nueva apuesta descentralista en el marco de un nuevo pacto político entre las sociedades y las élites del diverso y complejo territorio peruano es uno de los retos que hace indispensable pensar en un proceso constitucional que -sobre éste y otros temas fundamentales- nos permita ‘reimaginar’ al Perú como nación en el escenario del segundo centenario de nuestra independencia. El desafío es grande, máxime cuando estamos ad portas de nuevas elecciones descentralizadas en octubre próximo. Estas ya están afectadas –de un lado- por la crisis de representación que vive el país y que se expresa en una gran fragmentación política y electoral en los territorios, muchos de ellos con presencia directa de poderes ilegales vinculados a la minería ilegal, el narcotráfico y la tala de madera. Y del otro, por la corrupción imperante que ha capturado la ONPE, responsable del proceso electoral. Hacer de la descentralización un punto central de la agenda ciudadana resulta entonces una tarea impostergable para recuperar la democracia.

Primavera 2018


Eduardo Ballón Echegaray

Antropólogo e Investigador del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco)

Carlos Monge Salgado

Director Regional America Latina de Natural Resource Governance Institute.



Política subnacional: desafíos pendientes

Múltiples organizaciones y movimientos se han creado en nuestra política subnacionalDesde su creación, los espacios políticos regionales despiertan gran entusiasmo, traducido en un gran número de listas en contienda. Lo mismo sigue sucediendo a nivel municipal, donde un alto número de candidatos disputan el acceso al tan ansiado sillón municipal. Sin duda, en varios casos, este entusiasmo se ha traducido en el desarrollo de interesantes iniciativas de gestión, varias de las cuales han sido reconocidas o premiadas. Lamentablemente, no se puede decir lo mismo en términos de lo que la descentralización nos deja en cuanto a las características y comportamiento típico de las élites políticas a nivel subnacional. Como se ha hecho evidente en los últimos años, la competencia electoral y el manejo del poder local y regional generan también una serie de efectos negativos para la calidad de nuestra democracia, como el reforzamiento de la desorganización de los actores políticos y del cortoplacismo, la corrupción y la infiltración de intereses ilegales en la política.

Primero, lejos de facilitar la construcción de actores políticos organizados desde las regiones, la apertura del espacio regional a lo electoral ha sumado a la tendencia preexistente de alta desarticulación de la política peruana. Tras cuatro procesos electorales, los llamados “partidos nacionales” aparecen como los grandes perdedores al mostrarse incapaces de organizar la oferta electoral y ser competitivos a nivel regional y local. Pero los resultados electorales no deben confundirnos. En su gran mayoría, los supuestos “ganadores” de la política subnacional, los movimientos regionales, no son en la práctica muy diferentes a los vehículos personalistas que llamamos partidos por contar con registro oficial. Unos y otros no son realmente organizaciones políticas duraderas, fruto de un proyecto colectivo, sino la expresión de la suma de una serie de proyectos y ambiciones exclusivamente personales o de un muy pequeño grupo.

El politólogo Mauricio Zavaleta llamó a este tipo de agrupación política, que se limita a ser una alianza temporal con fines electorales y que normalmente se disuelve antes de las elecciones, “coaliciones de independientes”[1]. Luego de un estudio realizado desde el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) sobre élites regionales, confirmamos que, en los cuatro departamentos que estudiamos, los movimientos regionales podían ser mejor comprendidos como coaliciones de independientes antes que como partidos políticos regionales[2]. Más aún, constatamos cómo con el paso del tiempo se reforzaba una tendencia hacia la desarticulación política y el reinado de las coaliciones de independientes, incluso en algunos departamentos que antes estaban más organizados políticamente, como Piura; o cómo algunos movimientos regionales, como Nueva Amazonía (San Martín), que investigadores, incluyendo a Zavaleta, vieron como el germen de partidos regionales, no lograban consolidarse organizativa y electoralmente luego de la partida de su caudillo. Los políticos a nivel local y regional encuentran más atractivo sumar esfuerzos y recursos (financieros, logísticos, reputacionales) con otros independientes solo en época electoral, con el objetivo de maximizar sus posibilidades de ser electos. Si se puede ganar así, no resulta atractivo invertir tiempo y recursos en la construcción de organizaciones políticas que, además, luego los atarán y pedirán cuentas.

política subnacional

Parte del origen de la corrupción es el bajo control en el financiamiento de las campañas electorales. Por este motivo, Transparencia incentiva la campaña #QuénTeFinancia, buscando obtener mayor información de los candidatos y sus recursos.

Segundo, no contar con organizaciones políticas duraderas (nacionales o regionales) refuerza el cortoplacismo de nuestros políticos y gobernantes a nivel subnacional. Esto tiene consecuencias sobre cómo compiten electoralmente y sobre cómo gobiernan. La mayoría de políticos subnacionales –obviamente hay excepciones- no solo descartan invertir en construir organizaciones partidarias programáticas, con visiones e ideas compartidas, sino que tampoco se esfuerzan en construir redes clientelistas duraderas que den sustento organizativo a un partido. Practican sí, el clientelismo, pero mayoritariamente es un clientelismo de corto plazo, limitado a la campaña electoral. De hecho, el reparto de regalos se convierte cada vez más en un aspecto central de las campañas regionales y locales. Este clientelismo de campaña se realiza con la finalidad de atraer a votantes indiferentes y cansados de la política a sus actividades proselitistas. Por un lado, si logran que sus caravanas, mítines y otros eventos movilicen un número alto de electores de manera sostenida durante la campaña, algunos candidatos pueden lograr ser señalados como “punteros” en la contienda, candidatos con posibilidades de ganar; lo que atraerá la atención de los medios, donantes y votantes. Por otro lado, es importante aclarar que al repartir regalos durante la campaña los candidatos compran la participación de los votantes, pero esto no significa que compren su voto. De hecho, los votantes se sienten libres de decidir su voto como deseen y, a menudo, asisten a actividades de más de un candidato para recibir estos presentes. ¿Por qué repartir si esto no asegura el voto? Reunir a estos clientes le permite también al candidato tratar de persuadirlos directamente de votar por medios no clientelistas: prometiendo obras que diferentes sectores necesitan, mostrando el carisma del candidato, entre otros. Una vez que el candidato gana, normalmente deja de repartir presentes y, si lo hace, es solo esporádicamente y no con la finalidad de construir una organización clientelista duradera que demanda de mucho tiempo y repartición permanente de beneficios.

Si no construyen partidos programáticos o clientelistas al ganar, ¿cómo gobiernan estos políticos independientes? Para nadie es secreto que la estrategia preferida de los gobernantes subnacionales, para construir legitimidad frente a la ciudadanía, es la construcción de obras. En la mayoría de casos, no obstante, los gobernantes prefieren repartir el presupuesto entre un mayor número de obras pequeñas que contenten a diferentes pueblos, barrios, etc., antes que embarcarse en la construcción de medianas y grandes obras que no tienen beneficiarios directos tan claros. A esto he llamado “obrismo”, pues trata de generar una gratitud en un grupo de ciudadanos sin mantener una relación directa permanente con ellos a nivel individual, como implicaría el clientelismo de largo aliento[3].

Politica subnacionalTercero, una consecuencia directa de este cortoplacismo, sumado a la abundancia reciente de recursos en las arcas fiscales subnacionales y la debilidad e ineficacia de las instituciones nacionales de control, investigación y sanción del delito, son la institucionalización de la corrupción y la infiltración de dinero de origen ilícito en la política. Para ser competitivos en un contexto en que las campañas son cada vez más caras (por la inversión en propaganda en medios y el reparto de regalos), los políticos requieren recursos propios o el apoyo de empresarios que apuesten por ellos. Los empresarios interesados en contratar con el Estado a menudo financian a más de un candidato con posibilidades de ganar, dada la gran incertidumbre sobre los resultados en un contexto sin partidos organizados y lealtades políticas estables. Las donaciones de campaña son, así, el inicio de una relación, pues luego intentarán cobrar el favor al político que logra ser elegido a través de la ya difundida institución informal del “diezmo” (el valor de la coima a pagar a cambio de ganar una adjudicación directa, licitación u otro será de al menos el 10% del valor real de la obra/servicio). Esto facilita también comprender por qué tantos políticos prefieren invertir en la construcción de obras: permite no solo tratar de ganar aprobación ciudadana sino también hacerse de una tajada del botín por medio de la corrupción. Efectivamente, el tipo de corrupción que predomina a nivel subnacional es la otra cara del cortoplacismo: se trata, en la mayoría de casos, de lo que Daniel Gingerich ha llamado “corrupción personal” (apropiación/desvío de recursos públicos con fines de enriquecimiento personal) y no “corrupción partidaria” (apropiación/desvío de fondos públicos que se invierten luego en el partido, sea para alimentar redes clientelistas o para hacer una bolsa para los gastos de la próxima campaña)[4].

Finalmente, este contexto sin organizaciones políticas duraderas, abundancia de recursos fiscales y bajo control institucional y sanción, incentiva también la infiltración de intereses ilegales en la política subnacional. Por un lado, la necesidad de mayores recursos para financiar las campañas facilita la infiltración de dinero de origen ilícito en la política. Desesperados por recursos en medio de campañas improvisadas, los candidatos pueden recibir dinero de orígenes dudosos sin preguntarse mucho qué consecuencias les traerá. Más adelante, esto puede permitir el lavado de dinero vía la organización de empresas que ofrecerán servicios a los gobiernos subnacionales, y participarán del diezmo. Pero también los donantes podrían intentar cobrar favores presionando para que los gobernantes electos apoyen o dejen realizar sus actividades ilícitas sin fiscalización. Una segunda vía por la cual intereses ilegales se pueden vincular a la política subnacional es apostando por acceder y controlar directamente al poder. Se discute, por ejemplo, sobre los orígenes dudosos de las fortunas personales que varios candidatos invierten en las campañas subnacionales. Asimismo, cada vez se conoce un mayor número de casos en que los gobernantes electos tienen vínculos orgánicos con mafias y negocios ilegales, como la minería informal e ilegal, la tala ilegal, el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de terrenos, etc. El control directo del poder les permite a estos grupos utilizar el mismo para favorecer sus intereses, ampliar sus negocios o ampliar sus redes de influencia en el aparato estatal para asegurar la impunidad.

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[1] ZAVALETA, Mauricio (2014), Coaliciones de independientes, Lima: IEP.
[2] MUÑOZ, P. et al. (2016), Élites regionales en el Perú en un contexto de boom fiscal, Lima: Fondo Editorial, Universidad del Pacífico.
[3] MUÑOZ, Paula (2016), “Clientelismo de campaña, obrismo y corrupción”. En: Aragón, Jorge (ed.), Participación, competencia y representación política, Lima: IEP/JNE/Escuela Electoral y de Gobernabilidad, pp. 159-178.
[4] GINGERICH, D., (2013) Political institutions and party-directed corruption in South America, Cambridge: Cambridge University Press.

Primavera 2018


Paula Muñoz Chirinos

Profesora e Investigadora de la Universidad del Pacífico.