Políticas educativas: continuidades y rupturas

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La evaluacion docente - politicas educativasUna constante en el debate educativo refiere a la discontinuidad de las políticas. Esta se asocia a la volatilidad en la gestión ilustrada, por ejemplo, en que desde la creación del Ministerio de Educación (1935) hemos tenido 72 ministros, es decir, una duración media de 423 días (un año y dos meses). Sólo seis ministros han completado más de mil días en funciones[1].

Los cambios en las personas no suponen un inevitable cambio en las políticas. Para mitigar ese riesgo existen mecanismos institucionales: para ello restituimos el Consejo Nacional de Educación en 2002 y aprobamos un Proyecto Educativo Nacional en 2006[2]. Asimismo, existen mecanismos menos visibles, como los consensos explícitos o implícitos acerca de temas que pueden/deben abordarse y aquéllos que pueden/deben dejarse de lado.

Dos documentos recientes[3] destacan algunos aspectos que han tenido una importante continuidad en la política educativa actual: el foco en la mejora de los aprendizajes, los aspectos de gestión educativa, políticas sobre carrera docente y la mejora de la infraestructura educativa. De hecho, estos cuatro elementos fueron destacados en la gestión de Jaime Saavedra (2013-2016) como sus “cuatro pilares”[4] y son muy próximos a los ejes de política establecidos en la segunda mitad de los 90’s[5].

Ahora bien, la permanencia de ciertos énfasis no implica formas equivalentes de gestión y, menos aún, en la manera cómo la política nacional se traduce en la operación efectiva del sistema. Por ejemplo, el énfasis en mejorar la gestión puede traducirse en cosas tan disímiles como potenciar la autonomía escolar (lo que sólo durante la gestión de Marilú Martens cobró centralidad en el discurso), o enfatizar la transferencia de competencias a gobiernos sub-nacionales, o en re-centralizar el manejo de recursos e “intervenciones” que abarcan el territorio nacional.

Asimismo, las continuidades se relacionan con las presencias y, también, con las ausencias: la desidia sobre la formación inicial docente muestra una clara continuidad que ya abarca varias décadas; del mismo modo, asumir (sin problematizar) que la forma actual de distribución de funciones (que, por ejemplo, no independiza la supervisión de la gestión) debe sostenerse es también un elemento de continuidad; lo mismo aplica al no cuestionamiento acerca de cómo debe definirse una institución educativa (por 25 años accidentalmente asociada a un código creado para fines estadísticos), etc.

Desde estas consideraciones, quisiera destacar algunos elementos de la política educativa peruana que, considero, ameritan una reflexión específica que, a su vez, ilustra algunos problemas mayores en el diseño e implementación de dichas políticas.

En primer lugar, quisiera referirme al currículo de la educación básica y al enfoque pedagógico adoptado desde los años 90. Este es un terreno en el que hemos tenido continuidades (el enfoque que prioriza el rol activo de los estudiantes frente a una educación tradicional) y, al mismo tiempo, “batallas” acerca del currículo prescrito. Esto se ilustra con la crítica que Idel Vexler hizo de los intentos de modificación curricular durante la gestión 2011-2013: Vexler afirmaba que el currículo (aprobado en 2009) no debía ser modificado sin antes implementarlo y evaluar dicha implementación en un plazo razonable, y que los cambios inconclusos de entonces creaban una “confusión curricular.” Hoy, Vexler opina que implementar el currículo (aprobado en 2016/2017) sería “volver al pasado”, dado su fallido intento de modificarlo durante su paso por el Ministerio.

Ex Ministro supervisando entrega de materiales escolares - politicas educativas

El Estado ha mantenido la entrega de materiales educativos a los colegios por dos décadas; sería oportuno evaluar cómo mejorar esta práctica y hacia dónde se apunta con ello.

Sin embargo, la “batalla” por el currículo prescrito resulta no sólo estéril y, efectivamente, fuente de confusiones y mensajes contradictorios a los docentes, sino también tiene menor importancia frente al currículo actualmente implementado (sobre lo que sabemos muy poco). Así, cabe preguntarse acerca de las formas cómo el enfoque pedagógico (presente en la capacitación docente desde 1996) ha modificado, o no, las prácticas de aula. En este terreno, evidencia originada en diversos estudios, que incluyen observaciones de aula[6], sugiere que hay un manejo superficial de los conceptos clave, como el de competencia, un manejo preocupante de los conocimientos (como si no importasen), entre otras dificultades.

En ese sentido, resulta lamentable que se destinen ingentes energías a la “batalla curricular” (lo que, en sí mismo, es preocupante por no permitir continuidad, ni una implementación y evaluación serias, de los cambios curriculares) y poco esfuerzo a entender los problemas efectivos de la aplicación de los cambios de enfoque pedagógico de las últimas dos décadas.

En segundo lugar, cabe destacar la continuidad que ha tenido la política de dotación de textos escolares y cuadernos de trabajo. Son dos décadas sostenidas en las que, con seguridad, esta presencia constante ha derivado en efectos positivos. Si bien no es posible atribuir de modo preciso qué fracción de las mejoras observadas en los logros de aprendizaje sobre los que tenemos evidencia se deben a esta política, es esperable que la perseverancia en este terreno esté dando frutos. Al mismo tiempo, llama la atención que aún tengamos dificultades para asegurar una distribución oportuna de dichos materiales.

Asimismo, cabe preguntarse acerca del futuro de esta política. ¿Tenemos algún plan de introducción de materiales basados en otros medios (electrónicos)? Al parecer, se trata de una política que se mantiene por defecto, sin que haya una reflexión prospectiva (función abandonada por el Ministerio desde hace unos 7 años) acerca de hacia dónde debemos ir en este terreno.

Un tercer tema es la profesionalización de la docencia. Mucho de los esfuerzos de “revaloración” de la carrera se centra en mejorar las condiciones materiales del docente y la introducción del mérito: salarios y políticas de ascenso y permanencia. Sin embargo, poco se atiende la necesidad de asegurar un ejercicio profesional: autonomía en el juicio, trabajo colegiado, y saber experto. De hecho, la política educativa asume la inexistencia ad infinitum de estos tres elementos, y no se propone abordarlos. ¿Cómo convertir la docencia en un trabajo de tiempo completo?, ¿cómo asegurar que las unidades educativas tengan una escala suficiente para conformar equipos profesionales?, ¿se puede lograr esto asignando las plazas docentes a los puntos de atención?, ¿cómo asegurar espacios físicos para el trabajo colegiado?

Un cuarto tema, muy vinculado al anterior, es la organización funcional del sistema. Tenemos un sistema educativo altamente centralizado, con un ministerio que no sólo tiene un rol rector, sino que conduce un número importante de “intervenciones” y que, recientemente, ha construido una estructura propia para reportar/controlar el desarrollo de éstas. Asimismo, no existe un sistema de contrapesos, pues todas las funciones (política nacional, currículo, gestión, supervisión, apoyo, prestación del servicio, etc.) quedan dentro de una estructura única, lo que facilita que el sistema opere de un modo que sea autocomplaciente y se termine sirviendo a sí mismo y no a las finalidades públicas que supone tener.

Cómo romper los nudos que este esquema genera es clave para avanzar y para implementaciones más efectivas de la propia política educativa. Esto supone preguntarse ¿cuál debe ser la unidad de gestión institucional y pedagógica –no necesariamente la misma- que debe articular el sistema desde las necesidades de las personas y su asentamiento y desplazamiento territorial?, ¿cuáles son las funciones propias de este nivel?, ¿con qué personal –en adición a docentes de aula y directores- se debe contar para ello?, ¿cómo se complementa esta instancia con funciones de apoyo?, ¿quién debe estar a cargo de la supervisión?, ¿con qué criterios?, ¿deben ser estos equivalentes para la supervisión de la oferta estatal y no estatal?, ¿dónde deben asignarse las plazas docentes?

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Abordar los aspectos más complejos del sistema educativo necesita que la sociedad en su conjunto empiece a planteárselos, discutirlos y adoptar, reflexiva y responsablemente, algunos acuerdos básicos sobre ellos. La elaboración de un nuevo Proyecto Educativo Nacional es una buena oportunidad para ello. Muchas veces destinamos demasiado esfuerzo a preguntarnos por lo que hace o deja de hacer el Ministerio y poco a asumir la responsabilidad de cada uno en avanzar. Poner sobre la mesa algunos problemas resulta, además, vital en un contexto en el que las autoridades nacionales y (muchas) sub-nacionales regionales se muestran enfocadas en la “gestión” de aspectos puntuales, y parecen haber renunciado a la idea de dar dirección al país, es decir, a gobernar.

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[1] Cálculo propio sobre información compilada por el autor.
[2] Perú: Consejo Nacional de Educación. (2006). Proyecto Educativo Nacional al 2021. La educación que queremos para el Perú. Lima: CNE
[3] GUADALUPE, César, Juan LEÓN, J. RODRÍGUEZ & S. Vargas. Estado de la educación en el Perú. Análisis y perspectivas de la educación básica. Lima: GRADE, 2017
UNESCO. Revisión de las políticas educativas 2000-2015. Continuidades en las políticas públicas en educación en Perú: aprendizajes, docentes y gestión descentralizada. Lima: UNESCO, 2017
[4] Véase la nota en Andina del 11 de noviembre de 2013: http://andina.pe/agencia/noticia.aspx?id=482020
[5] DU BOIS, Fritz. Programas sociales, salud y educación en el Peru?: Un balance de las políticas sociales. Lima, 2004, p. 85.
[6] GUERRERO, Gabriela. Estudio sobre la implementación del Currículo Nacional de la Educación Básica en instituciones educativas públicas focalizadas. Lima: GRADE/FORGE, 2018

Invierno 2018


César Guadalupe Mendizabal

Profesor-investigador de la Universidad del Pacífico.

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