El 05 de junio del 2009 reviso mi bandeja de correos electrónicos como todos los días. Titulares nacionales recibidos electrónicamente resumían lo que había pasado en horas de la mañana en la zona nororiental amazónica peruana. Las noticias eran muy diversas y con versiones confusas. Me encontraba en Suecia terminando los estudios de maestría y no me quedaba claro qué pasó.
Retrocedí al 2008. A mediados de ese año se habían promulgado una serie de Decretos Legislativos que originaron sorpresas en los pueblos indígenas. Estas normas cambiaban sus condiciones de vida al buscar, entre otras cosas: restringir el proceso de consulta para la suscripción de contratos petroleros y mineros en lotes ubicados en sus territorios comunales; rebajar el quórum de la asamblea (de dos tercios al 50%) para la venta de tierras comunales a terceros; permitir la privatización de los suelos forestales y el cambio de uso a agrícolas en caso de proyectos que fuesen declarados de interés nacional; declarar como propiedad del Estado las tierras eriazas no tituladas, aunque estuviesen poseídas y fuesen pretendidas por comunidades indígenas; y permitir que invasores con cuatro años de antigüedad se apropiasen de tierras comunales, con lo cual se anulaba la garantía constitucional que otorga carácter imprescriptible a la propiedad territorial de las comunidades; etc.
Las resistencias y reclamos que se generaron contra la aplicación de estos Decretos se centraron –entre otras cosas– en no haber considerado una realidad que existe, pero que no se reconoce y no se visualiza, como parte de su elaboración. Y es que los pueblos indígenas no fueron considerados como actores con capacidad de decisión respecto a una serie de normas que estaban afectando sus condiciones de vida. Pero además, estas normas evidenciaron no sólo una forma de entender la acción del Estado hacia los pueblos indígenas, sino a su vez los invisibilizaba al no considerar sus realidades en su elaboración y proponer cambios negativos.
Sobre lo sucedido en Bagua ese día: hay aún hechos que esclarecer, responsabilidades que asumir y delitos que sancionar. Lo que puedo afirmar es que se exigía la derogatoria de los decretos legislativos a los que hago referencia. Se consideraba que estos eran lesivos a los derechos de los pueblos indígenas, principalmente al derecho al territorio y al derecho de estos pueblos a elegir sus prioridades de desarrollo con autonomía. Además, si se consideraba necesaria su promulgación, los decretos legislativos requerían ser consultados previamente a los pueblos indígenas, cosa que no sucedió. Al detener la acción del gobierno frente a su promulgación se dio inicio a una nueva etapa respecto a la relación entre pueblos indígenas y Estado.
Ya en el Perú, participé en el proceso alrededor de las reuniones del Grupo de Diálogo Nacional entre organizaciones indígenas amazónicas nacionales y representantes del Poder Ejecutivo. Cabe recordar que el Grupo de Diálogo Nacional fue creado por Resolución Suprema N° 117-2009-PCM (10/06/2009) luego de los sucesos del 05 de junio y estaba a cargo de la formulación de un plan integral de desarrollo sostenible para dichos pueblos, en los ámbitos de educación, salud, titulación, formalización de tierras y demás medidas necesarias. Lo que se buscaba no sólo era dar solución a una plataforma de reclamos, sino principalmente elaborar una agenda común entre el Estado y los pueblos indígenas, que pueda concretarse en acciones posibles de realizar en el corto y mediano plazo.
La primera reunión se llevó a cabo el 22 de junio del 2009 en la ciudad de Lima. En esta, se instala la Mesa de Trabajo General conformada por instituciones del Poder Ejecutivo y las organizaciones indígenas amazónicas nacionales, más representantes de los gobiernos regionales amazónicos. Participan además varios representantes de la sociedad civil y la iglesia católica. Para llevar a cabo el objetivo de la Mesa se conformaron sub mesas de trabajo. Estas fueron definidas a partir de cuatro ejes temáticos: diseño y composición de una comisión que investigue los sucesos de la Curva del Diablo en Bagua (Mesa 1); propuesta de solución respecto a los Decretos Legislativos cuestionados (Mesa 2); elaboración de los mecanismos de Consulta Previa para la aplicación del Convenio 169 de la OIT (Mesa 3); y, elaboración de una propuesta nacional para el desarrollo amazónico (Mesa 4). Las labores del Grupo Nacional concluyeron el 12 de enero del 2010, presentándose una serie de insumos y propuestas.
Han pasado no sólo cuatro años desde los sucesos del 5 de junio, sino varios meses también desde que se dieron aquellas reuniones de trabajo en las que participé. En este tiempo han pasado muchas cosas, y es momento de reflexionar sobre lo logrado y lo que aún falta por hacer.
Bagua significó un punto de quiebre. La relación Estado – pueblos indígenas no sólo reflejaba una tensión histórica, sino que evidenció un conflicto social que lamentablemente llegó a mayores debido a la falta de preparación para dialogar por parte de varios funcionarios públicos. Frente a ello, se quería un cambio de actitud. Pero no sólo eso. Se buscaba que este cambio se concrete a través actividades. Es decir, que el Estado empiece a coordinar con los pueblos indígenas de tal manera que cuando realice actividades, sean organizadas con los pueblos y no a espaldas de ellos.
Luego de esa fecha, se mostró un gran avance respecto al potencial para establecer agendas de trabajo comunes. Se buscaba así sostener las solicitudes de los pueblos indígenas -en este caso amazónicos- sobre una real disposición del Estado para darles viabilidad. De esta manera se entendía que la dimensión de trabajo que se buscaba significaba articular la realidad de los pueblos indígenas con la capacidad del Estado para darles respuesta; es decir, que el Estado sepa qué es lo que los pueblos indígenas necesitan y trabajar conjuntamente para obtener logros comunes. Así, por ejemplo, se obtuvo no sólo el borrador de artículos y contenido que sirvieron para la elaboración de la actual Ley de Consulta Previa que permitiese ser el medio para que los pueblos indígenas puedan plantear sus puntos de vista frente a medidas legislativas o administrativas que se puedan emitir y que les conciernan; sino además establecer pautas para realizar el proceso de consulta de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, diseñado a partir de un enfoque desde y para los pueblos indígenas. Pero sobre todo, se obtuvo una Propuesta Nacional para alcanzar el desarrollo de los pueblos indígenas de la amazonía, en el que se llegaron a concretar dieciséis objetivos y más de cuatrocientas acciones. Es decir, compromisos concretos de acción que se elaboraron sobre la base de las necesidades de los pueblos indígenas y la capacidad efectiva del Estado de poder responder para darles salida o solución.
Cuatro años después, hay una gran preocupación de saber si se consiguieron los acuerdos a los que se arribaron. Ya no es el momento de redactar informes, sino de llevar a la práctica la serie de compromisos obtenidos a través de decisiones. Si bien en la actualidad se cuenta con un Viceministerio de Interculturalidad y con marcos legales e institucionales sobre los que se sostiene la acción estatal, queda pendiente saber si, por ejemplo, no sólo se apoya la realización de consulta previa por parte del Ministerio de Cultura, sino si efectivamente se ha establecido tanto un seguimiento al cumplimiento de esta Propuesta Nacional de Desarrollo que abarca a todo el Poder Ejecutivo, como tareas específicas del ente rector en esta materia.
Si se hace un paralelo entre lo que buscaban modificar los decretos legislativos del 2008, las demandas de los pueblos indígenas en esos años, los objetivos y acciones de la propuesta de desarrollo nacional, y las necesidades actuales de estos grupos, es muy probable que las similitudes sean muchas. Frente a ello, las respuestas ya las sabemos, e incluso están pauteadas. Si ya hay insumos para trabajar, es sólo cuestión de darles cabida en el trabajo del Viceministerio de Interculturalidad y de todo el Poder Ejecutivo. Por ello, cuatro años después me atrevería a decir que los avances son muchos a nivel político y del marco institucional, pero en las acciones concretas en la vida cotidiana de los pueblos indígenas, aún no. Es ahí donde toca trabajar más.
Gustavo Zambrano Chávez
Abogado por la PUCP. Magister en Business Ethics. Investigador. Especialista en gestión de estrategias y mecanismos para el ejercicio de derechos de pueblos indígenas, con interés en el derecho ambiental.