Perú: política, medioambiente y cambio climático

En el papel, el Perú es uno de los países más cumplidos en materia ambiental y de cambio climático. En los últimos años, ha estado muy ocupado aprobando normas y multiplicando instancias de decisión relevantes al tema. Así, en abril de 2018 fue promulgada la Ley Marco sobre Cambio Climático (Ley 30754), que entró en vigencia en diciembre de 2019, con la aprobación de su reglamento. La Ley Marco reconoce a la Comisión Nacional de Cambio Climático (creada en 1993) como un “espacio permanente a través del cual el sector público y la sociedad civil realizan el seguimiento del cumplimiento de las políticas públicas en materia de cambio climático” (Art. 9). Además, la ley crea una comisión multisectorial de “alto nivel”, encargada de proponer medidas de mitigación y adaptación ante el cambio climático.

En el año 2016, en cumplimiento del Acuerdo de París (2015), se creó un Grupo de Trabajo Multisectorial para diseñar la propuesta peruana de contribuciones nacionalmente determinadas (NDC), para la mitigación del cambio climático (reducción de emisiones de gases de efecto invernadero) y nuestra adaptación al mismo. Este grupo presentó su informe final en diciembre de 2018, proponiendo 62 medidas de mitigación y 91 de adaptación. Dos años después, la Comisión de Alto Nivel actualizó las NDC, para el periodo 2021-2030. Aquí, Perú incrementa su ambición nacional, de 30% a 40% menos emisiones que las proyectadas a 2030, de modo que estas no excedan 179.0 millones de toneladas de equivalentes de CO2 en dicho año (el 60% de lo proyectado). Sumado a ello, en diciembre de 2020 el presidente de la República en funciones, Francisco Sagasti, en la Cumbre de Acción Climática de las Naciones Unidas, anunció el propósito nacional de alcanzar emisiones netas iguales a cero en 2050. Dado que más del 51% de las emisiones nacionales provienen de la tumba y quema de bosques y la destrucción de otros ecosistemas silvestres, cumplir con el compromiso anunciado exigiría una enérgica reducción de la deforestación y la transformación de ecosistemas.

El proceso de maduración de las decisiones arriba mencionadas ha sido atípicamente transparente e interactivo: el reglamento de la Ley Marco fue sometido a consulta previa. Durante el diseño de las NDC, el Ministerio del Ambiente (MINAM) impulsó la iniciativa “Dialoguemos”, que celebró 26 encuentros con diversos actores sociales en todas las regiones del país (sumando 1,500 participantes); y en 2020 se creó la Plataforma de los Pueblos Indígenas para enfrentar el Cambio Climático.  Además, en julio de 2021, Perú renovó su Política Nacional del Ambiente a 2030. Y el 22 de enero de este año (2022), el Gobierno Peruano aprobó el Decreto Supremo N° 003-2022-MINAM, que declara de interés nacional la emergencia climática. El decreto contiene un nutrido conjunto de encargos dirigidos a prácticamente todos los sectores del Estado, así como a los gobiernos regionales y locales. La declaración incluye una larga lista de acciones prioritarias que deben ser completadas en el plazo de 180 días hábiles.

Por efecto de este decreto, el MINAM asume un cúmulo de responsabilidades y –en teoría al menos—gana una importante influencia en los asuntos de Estado. Lógicamente, ahora era necesario convocar a funcionarios experimentados, para programar una gestión eficiente y efectiva de los numerosos encargos recibidos. Sin embargo, no se había secado la tinta del decreto cuando estalló la segunda crisis ministerial del gobierno del presidente Pedro Castillo. El tercer gabinete nombrado, pocos días después, incorporaba a un bisoño geógrafo sin mayor experiencia como ministro del Ambiente. Las protestas –asociadas también a graves denuncias contra el presidente del Consejo de ministros– no se hicieron esperar. Antes de una semana, Castillo tuvo que conformar un nuevo gabinete; el cuarto en menos de siete meses. Lamentablemente, el daño ya estaba hecho: Mariano Castro, el impecable viceministro de Gestión Ambiental, había renunciado (aunque continuaba en el cargo durante la redacción de este texto). También, la inteligente y empeñosa directora general de Cambio Climático, Rosa Morales, renunció al cargo y dejó el ministerio.

Desde su instalación, el nuevo presidente del Perú ha demostrado un notorio desprecio por el sector ambiental (quizá alimentado por una supina ignorancia), el cual llegó al colmo con la designación del ignoto geógrafo. Lamentablemente, esto no es nuevo. Durante el malhadado gobierno de Pedro Pablo Kuczynski, la trajinada gestión de Martín Vizcarra y la efímera intentona de Manuel Merino, cinco personas pasaron, con más pena que gloria, por el MINAM. La mala racha tuvo una breve pausa durante los pocos meses del gobierno de transición, con Gabriel Quijandría, honorable y enterado, en el cargo.

Pero en materia ambiental, incluso los episodios políticos auspiciosos encuentran, en el Perú, un techo muy bajo; pues la vocación del Estado es eminentemente extractivista y las preocupaciones ambientales son un estorbo para los negocios. Así, durante el gobierno de Ollanta Humala, el discurso contra la “tramitología”, repetido por influyentes representantes del sector minero y petrolero y alegremente adoptado por la prensa mercantil, se vio recompensado con la aprobación de la Ley 30230 (2014), que recortó poderes al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y rebajó las multas a los transgresores ambientales, supuestamente para estimular la inversión. Cabe preguntarnos qué inversionista responsable recibiría con entusiasmo el debilitamiento de las sanciones ambientales; y por qué sería deseable para el Estado incrementar su portafolio de transgresores ambientales operando impunemente. El espantoso derrame de petróleo ocurrido a inicios de 2022 en el mar peruano ofrece una dolorosa respuesta.

Desde el año 1985, se ha destruido un 17% de todo el bosque amazónico de nuestro país.

La realidad de la política ambiental peruana queda muy lejos de las buenas intenciones. Los heroicos propósitos inscritos en la nueva Política Nacional del Ambiente (un documento de 600 páginas) y en la declaración de emergencia climática se revelan como anuncios crueles e irresponsables, en cuanto comprobamos que no se ha asignado ni un centavo para su cumplimiento. Todo lo decretado, siguiendo la vieja y estólida fórmula, se debe financiar “con cargo a los recursos del presupuesto institucional de los pliegos involucrados, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.” Evidentemente, una misión imposible.

Al mismo tiempo, el Estado continúa promoviendo y protegiendo las inversiones mineras y petroleras, mientras que ha claudicado en la lucha contra la minería ilegal. En los últimos dos años, con el pretexto de la pandemia, amplias zonas del territorio nacional quedaron libradas a su suerte; propiciando la invasión de los territorios de los pueblos indígenas de la Amazonía por agentes del narcotráfico. Según reporta la agencia periodística convoca.pe, una caterva de funcionarios regionales y locales, desconociendo derechos preexistentes y obrando en contra de los convenios internacionales ratificados por el Perú, se han dedicado a trabar los procesos de titulación y ampliación de comunidades nativas, otorgando títulos de propiedad individual a numerosos invasores, encima de las tierras comunales. Las tierras así arranchadas son dedicadas al cultivo de coca para el tráfico ilícito de estupefacientes. Quienes se oponen al despojo son amenazados o asesinados. Veinticuatro líderes y defensores indígenas han sido asesinados desde 2010. Los crímenes van en aumento: seis ocurrieron en 2020 y otros cinco en 2021. Hay dos personas desaparecidas (se presume que también fueron asesinadas) y muchas más viven amenazadas. Todos los casos siguen impunes.

Las consecuencias están a la vista. En 2020, en Perú fueron destruidas más de 200,000 hectáreas de bosques, la mayor tasa anual registrada en lo que va del siglo. La tendencia es marcadamente creciente y se nos está acabando el tiempo: De acuerdo con el programa MapBiomas, desde 1985 Perú destruyó un 17% de su bosque amazónico. Esto nos pone muy cerca del punto de no retorno advertido por los especialistas del mundo, quienes temen que por encima del 20% de deforestación el bosque amazónico colapsará, para transformarse en una sábana o matorral mucho más árido y mucho menos diverso. Si esto llega a ocurrir, las masivas emisiones del bosque moribundo descarrilarán cualquier esfuerzo imaginable para mantener el calentamiento global por debajo de 2 grados centígrados, como propone el Acuerdo de París. A la destrucción de nuestro patrimonio natural se suma la contaminación generalizada del agua, el aire y los suelos con residuos domésticos y sustancias tóxicas, la cual tiene graves impactos sobre la salud de millones de peruanas y peruanos.

Naturalmente, el Perú no es el único país dedicado a destruir su medio ambiente. Siendo económica e ideológicamente dependiente, el Perú sigue el libreto establecido por las grandes potencias y responde a la insaciable demanda de energía, materias primas, artículos suntuarios y estupefacientes de la sociedad contemporánea. Con una clase política brutal y corrupta, una prensa en gran parte prostituida, una oligarquía racista y egocéntrica y bandas criminales de taladores ilegales, delincuentes mineros y narcotraficantes actuando a su placer en nuestro territorio, la ética del cuidado y la ecología integral predicadas por el Papa Francisco tienen muy poca oportunidad de florecer. Hay una profunda disonancia cognitiva entre una y otra forma de ver la vida. Pero no hay tiempo para la desesperanza. Enfrentados a un futuro apocalíptico, descubrimos que este es un momento heroico en nuestra historia, un momento para regresar la mirada hacia la maravilla de la naturaleza y encontrar en esa maravilla la fuerza para insistir en el amor y la compasión hacia las personas y hacia la buena Tierra.

Otoño 2022


Ernesto Ráez Luna

Universidad Antonio Ruiz de Montoya




Primeros (¿y últimos?) meses del gobierno de Pedro Castillo

Pedro Castillo termina el 2021 con una fuerte caída en su popularidad (según IEP apenas 25% lo aprueba mientras que 64% lo desaprueba) y enfrentando un pedido para iniciar un proceso de vacancia en su contra. Si bien hoy parecieran no haber votos para vacar al presidente, en la situación de debilidad actual todo dependerá de que el escándalo en curso no traiga sorpresas o no explote uno nuevo. ¿Cómo hemos llegado aquí en apenas cuatro meses de gobierno?

Para entender el momento actual vale la pena pensar en algunas particularidades de nuestra política post-transición del año 2000. Si bien no tenemos partidos fuertes, sí tenemos una división territorial del voto bastante estable que lleva a elecciones polarizadas. Cambian los rostros, pero se repiten los fraccionamientos. Las campañas del 2006 y 2011 (y aunque en menor medida, también la del 2016) mostraron una división estructural del sufragio con Lima y la costa norte aglutinando un voto más conservador, de protección del modelo económico, y el sur y centro con un voto más crítico. La primera vez ganó Alan García con una posición de cambio moderado (aunque luego gobernara más a la derecha). El 2011 gana Humala como el candidato del cambio, pero tras moderarse y reducir su percepción de radical.

Este año se volvió a mostrar esa división en la elección, pero en segunda vuelta no hubo mucha moderación por ninguno de los lados. La derecha Fujimorista fue agresiva, macartista, y buscó solucionar con promesas de bonos su lejanía de los sectores más pobres y espacios rurales. La izquierda de Castillo y Vladimir Cerrón tampoco hicieron mucho por bajar el tono. Nadie se corrió mucho al centro. Esta segunda vuelta dejó un país bastante polarizado, con una derecha dura que negó la legitimidad de la elección y un partido de gobierno, Perú Libre, que se marcó como el socio radical que cuidaría la pureza ideológica del presidente.

La campaña se concentró en estas diferencias ideológicas con acusaciones mutuas de ser peligros autoritarios. Ambos lados despertaban, con razón, temores. Pero ese foco en la polarización escondía un segundo problema también muy grande que nos acompaña desde el 2016 y que también complicaría al nuevo gobierno. Un problema ya no estructural, sino institucional. Dados los cambios en el sistema político peruano, lo más probable era que, ganase quien ganase, el siguiente gobierno sería inestable. El periodo 2016-2021 nos dejó un nuevo “sistema político” con la particularidad de que ese cambio se dio sin reformas constitucionales. El conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso, sumado a la progresiva concentración de poder del segundo, construyó una suerte de parlamentarismo achorado en el que las palabras “vacancia” y “cuestión de confianza” se han normalizado. La debilidad en el Congreso del partido de gobierno en el 2016 y la ausencia de bancada de gobierno el 2020 debilitaron al Ejecutivo en el Congreso. Nos dejaron formas nuevas de pelear políticamente.

Así, ganara quien ganara el 2021, probablemente tendríamos un gobierno presionado por el Poder Legislativo por temas presupuestales y donde los conflictos se resolverían con amenazas mutuas. La polarización, además, puede coexistir con enormes coincidencias en otros temas. No olvidemos que el fragmentado y supuestamente polarizado congreso anterior nos mostró acuerdos enormes al momento de lanzar leyes populistas y defender intereses informales en contra de las reformas. Como sea, era más fácil predecir el desgobierno y el ataque a las reformas en curso (transporte, educación, servicio civil) que un zarpazo antidemocrático.

Pues bien, a esta polarización política y a un Congreso empoderado tenía que enfrentarse Castillo si quería gobernar. El momento requería ponerse muy, muy arriba para lograr estabilidad y sobrevivir. No era lo esperable: si algo dejaba la campaña de Perú Libre era improvisación, debilidad organizativa y una forma simplona de ver la política y el Perú. Todo eso se reforzó en las semanas previas a la juramentación. Pedro Castillo no reconoció lo complejo de este escenario, o, si lo hizo, no actuó en consecuencia. Tenía que dar seguridades de que su gobierno no sería ni radical ni improvisado. Su debilidad lo requería, sus enemigos no le perdonarían errores o abusos. Y fue poco lo que se hizo para lanzar estas señales. La improvisación vista en campaña se hizo más evidente al formar gobierno. Lo que se vio en esos días fue opacidad, silencios, reuniones en su zona de confort, en un momento que se requería apertura y tender puentes. Tampoco es que fuera hostil; en esos días clave Castillo no fue nada.

Luego vino lo peor, porque de ser precario pasó a levantar de nuevo la sospecha de radicalismo. El primer gabinete de Castillo fue, con algunas excepciones, un error colosal. Le regaló el que debía ser su primer gran gesto de unidad, su gabinete, a Perú Libre, incrementando todas las alertas de sus opositores. Guido Bellido, su primer premier, era un radical, con declaraciones polémicas sobre la violencia terrorista en el país, machista, sin experiencia de gobierno. Además, fue un gabinete de cuotas, basándose en otras organizaciones de izquierda para gobernar, pero con enormes deudas en términos de calidad. Es decir, despertó todas las alarmas. Mostró además que sus socios aceptaban el papel de subordinados. Salvo un par de ministros, que demoraron su juramentación, el resto aceptó un gabinete con Bellido a cargo y con otros nombres cuestionados, entre radicales e inexpertos.

Y no digo que ese nombramiento fuese un error porque no me gusta lo que Bellido representa. Vamos un paso atrás: si Castillo tuviera una bancada propia y mayoritaria, si hubiese ganado ampliamente y no gobernara en Lima, quizás pudo buscar una estabilidad radical, apelando a lo que han hecho otros gobernantes populares de izquierda en el poder. Si el Perú fuera Bolivia quizás un cuoteo corporativo entre organizaciones le daría estabilidad. Me hubiese parecido pésimo para la democracia y la economía, pero hay casos donde los presidentes se han empoderado con esas tácticas y han logrado conseguir estabilidad. Pero Castillo no era Chávez, ni Evo ni Correa. En el Perú, el voto territorializado del que hablamos, el peso de Lima, la debilidad de la izquierda, hacía la estrategia de colocar un radical y hacer un cuoteo de los míos, suicida. Castillo ganó con las justas, carecía de organizaciones de apoyo, no tenía (tampoco Perú Libre) experiencia de gobierno y el votante que lo rechazó rodea palacio de gobierno. Ese era el contexto.

Tampoco considero un error que fuera un gabinete de izquierda y con un mayor número de políticos y actores regionales. Si no lo era, perdía apoyo entre sus votantes. Y sin ese apoyo se volvía más vulnerable frente al Congreso. Pero era posible ser un gabinete de izquierda, abierto a nuevos actores regionales, con más vínculos con el centro político, sin ese nivel de precariedad. Es más, el argumento de que era un gabinete político y de regiones insulta a los buenos políticos y técnicos que hay en regiones.

Los costos de este nombramiento los vimos en estos meses. Tuvimos un gobierno improvisado, que desconocía como gobernar. La dificultad de comunicación del presidente se hizo más patente con un premier que peleaba con la prensa y tuiteaba lo que creía bueno para su agenda, no la del gobierno. Los malos nombramientos eran bombas de tiempo. Además, se veía en ministerios clave agendas particularistas, vinculadas a la informalidad, que afectaban reformas en curso. Se fueron sucediendo los escándalos, por inexperiencia o por claros avances anti reformistas. Y mientras eso pasaba, a Castillo se le veía atrapado en una agenda pequeña: su sindicato, su región, sus conocidos.

A los pocos meses de gobierno, Castillo presenta un segundo gabinete ministerial presidido por la política de izquierda Mirtha Vásquez.

Excepciones hay, por supuesto. Ciertas garantías de responsabilidad económica. No sabemos si Castillo mantuvo técnicos en el MEF y el BCR por convicción o porque la crisis económica le dejaba poco margen. Pero lo hizo. Un buen proceso de vacunación, que además ha ido mejorando. El lanzamiento de ciertas agendas que responden a sus votantes. En general, sin embargo, el anunciado primer gobierno de izquierda mostró enormes limitaciones. Y no por errores de buena fe, sino una pésima selección del personal, con alta tolerancia a la mediocridad, las agendas particulares y la improvisación.

El segundo gabinete, nombrado a inicios de octubre, pretendió ser un nuevo comienzo. Lo preside Mirtha Vásquez, una política de izquierda más centrada y con vocación de diálogo. Salieron ministros cuestionados, especialmente uno que, con seguridad, iba camino a la primera censura, abriendo la discusión sobre la cuestión de confianza. Sin embargo, Vásquez no nombró a su gabinete. Hereda mucho del anterior, e incluso con un nuevo ministro del interior más problemático. Comienzan a aparecer otros conflictos de interés del gabinete, con intentos de retroceso en la reforma de transporte y de la educación superior. Crisis por los ascensos militares. Explota otro escándalo con el Secretario de Palacio de Gobierno por sus desembozados pedidos por whastapp al jefe de la Sunat. Hasta mediados de noviembre del 2021 el gobierno había cambiado diez ministros. Todo un record nacional. Vásquez se aprecia desbordada por toda esta dinámica.

El gobierno ha logrado cierta estabilidad por tres razones. Por un lado, durante los primeros meses los votantes de Castillo en sectores socioeconómicos bajos y en sectores rurales lo mantuvieron con una popularidad estable. Castillo comenzó su gobierno con aproximadamente 40% de popularidad, bastante bajo frente a sus predecesores, pero se mantuvo allí por un par de meses a pesar de sus errores y ataques. La segunda razón está en las bancadas con mayor presencia regional, como Alianza por el Progreso y Acción Popular, que han apoyado la posición del gobierno en votaciones clave.  Es errado decir que esto es una pelea del Congreso contra el Ejecutivo. Todavía no lo es; es más bien del Ejecutivo contra un tercio del Congreso que no concede nada al gobierno y busca la vacancia desde el primer día. Y eso lleva a una tercera fuente de estabilidad: cercanía con sectores interesados en desbaratar reformas presentes en el Congreso también parecen darle un poco más de oxígeno. Estas coincidencias le dieron por tres meses cierto teflón al gobierno.

Pero las fuentes de inestabilidad son varias y se acrecentarán si la sensación de desorden o corrupción crece. La primera es la alta sensibilidad al tema de la corrupción. La excusa de “el Fujimorismo lo hizo también” es la peor defensa para un gobierno que se sostiene en la idea de ser distinto. Se está instalando la imagen de un gobierno corrupto. Luego, una oposición dura y un sector importante de la prensa que golpea lo que haga el gobierno, no le conceden nada. Se mantiene la posición dura de segunda vuelta. Tercero, el cúmulo de intereses pequeños, informales, y los vínculos con actores anti reformas, o buscando acceder al poder, incrementan la posibilidad de nuevos escándalos.

El gran problema de todo esto es que el gran problema está a en Palacio de Gobierno. Poner orden en este contexto requería enormes habilidades políticas y mirada de largo plazo. O cuando menos saber rodearse y escuchar. Quedó grande el encargo. Ahora la situación de Castillo es muy frágil. Si la corrupción lo toca, aunque sea de ladito, o un hecho trágico es atribuible al gobierno (protestas que se salen de control), puede llegarse a un acuerdo entre los duros, el centro e incluso Perú Libre, distante de Castillo tras la salida de Bellido, para la vacancia.

El inicio del actual proceso de vacancia ha mostrado todas estas debilidades. Parece difícil, por todo lo narrado, que Castillo ahora sí reaccione. Hoy su gobierno parece más cerca de terminar devorado por el uso excesivo de la vacancia presidencial que de ser relanzado. Sin embargo, lo tumultoso y errático de estos cuatro meses no debe hacernos olvidar una pregunta fundamental: ¿qué de todo esto se explica por las malas decisiones de gobierno y qué es más permanente, parte ya de la forma que se hace política tras el quinquenio anterior? Intentar construir un sistema más estable, donde palabras como vacancia o disolución vuelvan a ser excepcionales, pasa por entender esta diferencia.

Verano 2021/2022


Eduardo Dargent

Pontificia Universidad Católica del Perú – PUCP




Una emergencia recurrente: el Perú postelectoral y cómo se llegó hasta aquí

Un proceso electoral con dieciocho candidatos a la presidencia no es, necesariamente, un hecho insólito en el Perú. Esa dispersión refleja la debilidad crónica del sistema político, cuya incapacidad para generar organizaciones políticas sólidas antecede, incluso, a la crisis de los partidos de la década de 1990. El problema no es, solamente, que no existan partidos organizados. La implicancia mayor de esto es que en el proceso político peruano no se aglutina intereses, demandas o ilusiones en torno de unas cuantas opciones electorales creíbles. El problema institucional es un problema de credibilidad, y este se traslada, a la larga, a un problema de desafección hacia la democracia.

Pero si la dispersión no es novedosa, el tipo de resultado obtenido en esta elección sí es llamativo. El hecho es que la ciudadanía tuvo que elegir presidente de la República entre dos candidatos que reunían juntos apenas el 26 por ciento del apoyo del electorado.[1] Dos candidaturas muy minoritarias llegaron, así, a una segunda vuelta en la que ambos casi empataron con el 50 por ciento de las preferencias. El resultado aritmético genera inevitablemente un ganador y un Presidente de la República: produce una hecho legal y político. La realidad social, sin embargo, no debería quedar opacada por la realidad política. Estamos ante una muy aguda crisis de representación y de confianza, apenas disimulada por las adhesiones militantes que fueron inevitables en la segunda vuelta. En los dos sectores se condena la corrupción, el autoritarismo, y la falta de preparación y de programas en campo opuesto, y se ignora o se niega los mismos problemas en el campo propio.

Es natural que muchos se pregunten cómo llegamos a esta situación. Pero esa pregunta no significa lo mismo para todos. Para el observador más o menos neutral, ella se refiere al estado de deterioro institucional y de debilidad del régimen representativo en que nos encontramos. Pero desde las opciones o sensibilidades ideológicas de izquierda y de derecha la misma interrogante adquiere distintos sentidos.

Desde la izquierda, el punto de llegada –el esto de la pregunta—no deja de tener alguna resonancia positiva. Es entendido como el triunfo de una opción popular, aunque esta sea a primera vista improvisada, caótica y con latencias autoritarias. Desde la derecha, se trata de entender cómo es que, presuntamente, nos hemos colocado a las puertas de una experiencia “comunista” que amenaza destruir el régimen democrático y la economía de mercado. En realidad, las respuestas que se dan desde ambos lados iluminan, cada una a su modo, el camino del deterioro institucional al que se refiere la pregunta originalmente.

El Perú y su emergencia crónica

El triunfo de Pedro Castillo ha sido saludado por los sectores políticos e intelectuales de izquierda como la emergencia de un Perú marginado, nunca escuchado ni atendido, que ha conseguido abatir las barreras puestas por el Perú oficial, urbano y criollo. Es una interpretación estimulante, pero también curiosa por recurrente. La misma lectura ha sido realizada desde el pase de Alberto Fujimori a segunda vuelta en las elecciones de 1990. El hecho de que entonces el derrotado fuera Mario Vargas Llosa le dio un vuelo especial a la interpretación simbólica. Fue ineludible el relato –no desacertado en ese momento—según el cual las masas ignoradas habían colocado en la presidencia a un oscuro profesor universitario dejando con los crespos hechos al intelectual más connotado del país, que además era apoyado por todo el aparato propagandístico y económico del Perú oficial. Desde entonces, ese relato ha reemergido, por ejemplo, cuando las dos candidaturas de Ollanta Humala. Sin contar las veces en que el mismo relato ha aparecido para explicar las derrotas de Keiko Fujimori en 2011 y 2016, se podría decir que el triunfo de Pedro Castillo sería la cuarta vez en treinta años en que el Perú real emerge y rebalsa los diques del Perú artificial.

Pero si esa historia está bien contada, haría falta explicar por qué esas sucesivas emergencias del Perú real no se han materializado en un cambio de estructuras o de programas, y la respuesta a eso solo puede ser hallada o en la solidez del establishment (lo cual incluiría su aceptación popular) o en la fragilidad, e inclusive la vaciedad, de los actores políticos que lo desafían. Y no se trata únicamente de la inconsistencia de los eventuales representantes de la opción de izquierda o popular. También estaría en cuestión la convicción de su electorado –esto es, el sentido real de ese voto– y la posibilidad de convertir sus diversos intereses en una opción política definida y sostenible al menos por cinco años.

La situación presente no se aleja mucho del esquema de interrogantes esbozado. La pregunta sobre “cómo llegamos a esto” se refiere a qué hizo posible la llegada al gobierno de una agrupación de izquierda que se presenta como no limeña, que reivindica lo indígena y la pluriculturalidad y, sobre todo, que siente que ha puesto en jaque de manera inédita a la estructura del poder constituida desde el origen de la República. Debería llamar más la atención esta perspectiva historicista, pues se trata a fin de cuentas de un tropo recurrente en la historia del país, bajo la forma de caudillismos regionales, estéticas indigenistas, revueltas contra los abusos y reformas de impacto significativo como la del gobierno de facto de Juan Velasco Alvarado. Hoy día eso reaparece expresando una “estructura de sentimiento”, para usar el concepto de Raymond Williams, que compila una variedad de símbolos y valores. (No es ocioso señalar, por lo pronto, que en las primeras semanas del nuevo gobierno los entusiasmos están centrados en lo simbólico. Los actos y gestos de los nuevos gobernantes no son valorados por su utilidad práctica y ni siquiera por su coherencia ideológica, sino en cuanto símbolos que sugieren un acto de redención y, correlativamente, un acto de revancha). Estamos en el plano de lo intuitivo, no en el de la política programática. Son entendibles, por ello, el recurso a las muletillas que remiten a la cultura de izquierda de los años 70 y la incapacidad de responder cómo se logrará la ejecución de las metas prometidas.

Para una sensibilidad de izquierda, ya sea intuitiva o intelectual, se presentan tres respuestas posibles a la pregunta sobre cómo llegamos aquí. Una, más complaciente, tiene visos históricos y estructurales: la efervescencia de la sociedad peruana llegó a su punto de hervor y terminó por derretir a ese país tercamente excluyente que era el Perú oficial. La segunda, quizá la menos sostenible, sería pensar en que la política de izquierda ha madurado y ahora cosecha los frutos. La tercera, quizá la más plausible, supondría reconocer el gigantesco peso de la contingencia, casi de lo accidental, en este resultado. Quizá esa respuesta no solamente sería más plausible, sino también más constructiva, pues convencería a la izquierda de la necesidad de edificar metódicamente sobre la base de este regalo inesperado, de conquistar retrospectivamente una razón de ser para este azar.

La victoria de Pedro Castillo en las elecciones generales 2021 ha sido recibido como una forma de reivindicación de un sector ampliamente marginado en el país.

El populismo de derecha     

Eso que la izquierda lee como promesa, la derecha lo lee como condena. “Cómo llegamos aquí” significa en ese campo “cómo llegamos a tener un gobierno abiertamente comunista, aliado tardío del proyecto del socialismo del siglo XXI”. Se suponía que, debido a la experiencia cercana de la dictadura de Chávez y Maduro en Venezuela, no eran necesarios más argumentos para que los electores descartasen una opción tan destructiva. No se ha ponderado lo suficiente, por ejemplo, el siguiente hecho: hacia junio de 2021 había en el Perú aproximadamente 1 millón 200 mil personas venezolanas; es decir que por cada 28 peruanos hay un migrante o refugiado dispuesto a dar un testimonio del desastre del que ha venido huyendo. Y, sin embargo, eso, y el apabullante apoyo mediático, apenas bastó para obtener un empate estadístico con la opción repudiada por la derecha.

Sin embargo, la respuesta a aquella pregunta –sin discutir sus premisas, que se basan a su vez en una exacerbación ideológica—parece estar en el hecho de que la derecha abandonó sus atributos y símbolos conservadores y se convirtió en un conjunto de agrupaciones dedicadas a corromper las instituciones para ponerlas al servicio de intereses ilegítimos e ilegales. Para distinguirse de la vieja derecha, de la partidocracia condenada por Alberto Fujimori desde 1990, la derecha hizo suyos los símbolos populares que trajeron consigo los sectores sociales que se suele denominar emergentes.

Se podría decir que en el aspecto simbólico los políticos de derecha buscaron una conexión con una versión particular del ethos popular: no aquella vinculada con la conquista de derechos o con ese proceso que algunos han llamado “modernización desde abajo”, sino aquella asociada al individualismo como forma de enfrentar la vida en sociedad. Esta identidad de la derecha, por lo demás, fue forjada al ritmo de un cambio social precipitado por la crisis económica de los años 80: la destrucción del mercado laboral en esos años condujo a que un sector de la población acudiera a la informalidad y después al autoempleo y, ya entrados los años 90, a aquello que terminó por ser llamado emprendedurismo. Las expectativas de ese sector ya no están puestas en la obtención de un puesto de trabajo estable sino en conquistar una pequeña parcela en el mercado. Y para esa gesta que es la conquista de un lugar en el mercado –el emprendimiento—las regulaciones, el control estatal y hasta la noción de lo público devinieron constricciones prescindibles y recusables. De ahí surge una compleja cultura política en la cual se alían un rechazo a toda idea de un proyecto colectivo con un rechazo de lo que es percibido como elitista, ya se trate de elites políticas o técnicas o intelectuales. De más está remarcar que la suma y cifra de ese elitismo para la nueva derecha y para su laxa base popular son la figura del caviar y todos los valores que sostiene: derechos humanos, igualitarismo, cierto intelectualismo, antirracismo, pruritos constitucionales, etcétera.

Debido a ese populismo, la derecha no tuvo mayor interés en articular un proyecto ideológico y en lugar de ello propuso dar voz a los sentimientos populares que demandaban mayor seguridad y, por tanto, mayor represión, así como instituir la prioridad de la acción sobre el pensamiento. No es cierto, pues, que la izquierda se haya apropiado de las agendas de los derechos humanos y de los espacios académicos. Simplemente, la derecha los abandonó porque los consideraba inútiles.

El rechazo explícito del pensamiento llevó a la derecha a aborrecer el debate público sobre propuestas de cambio y, especialmente, de inclusión. Eso solamente alimentó la deriva previa de la política peruana: una política sin horizonte institucional, una política ajena a programas. Desde la derecha, el único programa era el mantenimiento inercial del modelo económico, y la única forma de acción política era la satanización de todo aquel que criticara a ese modelo. Resulta irónico, en consecuencia, que sea bajo estas condiciones que los grupos de derecha reclamen la defensa de la institucionalidad, la transparencia y a la democracia que ellos mismos ayudaron a corroer.

El punto de llegada no está en ninguno de los extremos ni corresponde a ninguna de las dos leyendas: ni a la leyenda redentora de un país real que por fin se libera ni a la leyenda angustiada de un país capturado por el comunismo internacional. El punto de llegada es un país donde la política entendida como organización, programa, ideología, compromiso o proyecto quedó disuelta y su lugar fue tomado por el gesto, el símbolo, el lema. Los dos candidatos empatados en la estadística representan dos versiones opuestas, pero equiparables, de lo mismo.

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[1] El candidato de Perú Libre, Pedro Castillo, obtuvo casi el 19 por ciento de los votos válidos. La candidata de Fuerza Popular, recibió el 14,7 por ciento de votos válidos. La cifra de 26 por ciento citada arriba se refiere a los votos emitidos en el entendido de que eso refleja más fielmente el apoyo activo recibido.

Primavera 2021


Félix Reátegui Carrillo

Instituto de Democracia y Derechos Humanos – PUCP (IDEHPUCP)




Construcción de un sistema de salud basado en la atención primaria y el liderazgo comunitario

NECESIDAD DE UN SISTEMA DE SALUD DIFERENTE

 Desde agosto del 2020, la COVID-19 tiene una propagación comunitaria en todas las regiones del Perú. Desde la perspectiva epidemiológica, la pandemia en el Perú está descontrolada y tiene tendencia a agravarse a través de las llamadas “olas”. Las familias más pobres, especialmente las que tienen mujeres como jefes de hogar que ocupan viviendas sin acceso a servicios básicos (agua, desagüe), son las más afectadas.

Hasta abril del 2021, mostramos un perfil de morbilidad con altas tasas de incidencia en las poblaciones con mayor exposición a la COVID-19. Tenemos una creciente mortalidad: según el SINADEF, nos aproximamos a 150,000 muertos en dos años de pandemia. Presentamos una de las tasas más altas a nivel mundial, que afecta fundamentalmente a la poblaciones pobres con riesgos prevalentes (enfermos con patologías crónicas:  obesidad, diabetes, cáncer, enfermedades respiratorias y cardiovasculares), en un escenario donde muchas familias no son usuarios regulares de los servicios de salud (barreras económicas y culturales)[1].

El Sistema de Salud en el Perú se ha precarizado en los últimos 50 años. Actualmente, se asemeja a un gran collage construido por múltiples recortes de diversas estructuras y organizaciones provenientes de diferentes estadios sanitarios; tributario de diversas concepciones y portador de variados intereses, patrones culturales, formas de financiamiento y modelos de gobierno, gestión y prestación. Todos estos elementos, acumulados a modo de estratos geológicos, algunos todavía procedentes del mundo colonial. Hoy por hoy, su capacidad de respuesta es insuficiente e ineficiente[2] .

 LA ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD: EJE INDISPENSABLE DEL CAMBIO

Consideramos que la salud es una construcción principalmente socio cultural. Estos procesos propios de la salud pública se realizan con la participación de los principales actores políticos y sociales en cada uno de los ámbitos territoriales y locales de un país; considerando, también, su diversidad cultural. En estos espacios debe aplicarse principalmente la estrategia de Atención Primaria de Salud (APS), estableciendo sinergias sostenibles que potencien los esfuerzos de los equipos de salud, con los líderes y grupos organizados de las comunidades.

El año 2008, Margaret Chan, exdirectora general de la Organización Mundial de la Salud (OMS), escribió: “La atención primaria de salud se interpretó erróneamente como la prestación de una mala atención a los pobres. También, se consideró que se centraba exclusivamente en el primer nivel de atención. Algunos la calificaron de utópica, y otros pensaron que era una amenaza para el cuerpo médico.”[3]

En ese mismo año, en la revista The Lancet, Chan también explicó: “Ante todo, la atención primaria de salud ofrece una manera de organizar el conjunto de la atención de salud desde los hogares hasta los hospitales, en la que la prevención es tan importante como la cura, y en la que se invierten recursos de forma racional en los distintos niveles de atención”[4].

La estrategia de Atención Primaria de Salud tiene como objetivo realizar un compromiso con la justicia social y la equidad, para que toda persona tenga el derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a él, así como a su familia la salud, el bienestar, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios. Asimismo, la APS desarrolla diversos principios con infinidades de beneficios, entre ellos: accesibilidad y primer contacto con el paciente; longitudinalidad; integralidad y coordinación del sistema de salud.[5] [6]

  • Primer contacto y Acceso

Los ciudadanos deberían contar con una red amplia de establecimientos de salud cercanos a su domicilio; donde, ante una necesidad sentida de salud que no sea urgencia, puedan ser atendidos en las siguientes 24 horas.

Centros donde las personas, desde la cuna hasta la muerte, puedan hacerse cargo de su cuidado mediante equipos de salud de diferentes disciplinas con médicos de familia, enfermeras, obstetras, odontólogos, trabajadores sociales, psicólogos, técnicos de enfermería y agentes comunitarios de salud.  Un grupo de profesionales que puedan anticiparse a los riesgos y atender necesidades de promoción de salud y de prevención de enfermedad; pero también puedan ser capaces de resolver los problemas comunes de cada etapa de vida y puedan acompañarlos hasta sus últimos momentos con cuidados paliativos y ayudando a un buen morir.

Eliminando el pago de bolsillo o copagos como barreras y disminuyendo progresivamente las barreras lingüísticas y culturales.

Estos serían centros, puestos de salud y policlínicos a los que los ciudadanos no estarían obligados a asistir porque no puedan ir al hospital directamente; sino que empezarían a ser establecimientos a los que ellos primero deseen acudir cuando sientan alguna dolencia o quieran atender una enfermedad.

Para lograr esta característica se requerirá reordenar la red de servicios, invertir en hacerlos resolutivos con equipamiento y tecnología adecuados. El uso intensivo de la tecnología será una herramienta para vencer las barreras de acceso a los servicios de salud.

  • Cupo y longitudinalidad

Un sistema basado en cuidados y no en atenciones implica la responsabilidad por un grupo de personas, familias y comunidades.

Para que la persona sea puesta al centro del sistema sanitario, este se debe organizar alrededor en redes integradas de salud que garanticen que, dentro de un territorio, un grupo de ciudadanos y familias sean la responsabilidad sanitaria de un grupo de profesionales.

Los equipos sanitarios tendrán un cupo de personas a su cargo y estarán alertas a sus necesidades sanitarias, aunque estas no demanden un encuentro en el establecimiento de salud. Por ejemplo, se ocuparán de monitorizar que los niños menores de tres años reciban suplementación para prevenir anemia; que las mujeres entre 21 y 65 años acudan a realizarse un papanicolau o que los adultos con hipertensión estén con niveles controlados de presión arterial.

La longitudinalidad implica que los equipos estén comprometidos con la salud de los ciudadanos a su cargo. En el caso de los médicos y enfermeras, que sean reconocidos como sus proveedores principales de cuidado, desarrollen un vínculo de confianza que ayude a disminuir prescripciones innecesarias y que mejoren la confianza en el sistema de salud.

Para lograr esta característica se requerirá una distribución de la población por sectores y zonas de salud dentro de redes integradas de salud y políticas para incentivar la permanencia de los profesionales por más de dos años en los establecimientos de primer nivel de atención en estrecha relación con los Agentes Comunitarios de Salud (ACS) y las familias del ámbito territorial asignado.

  • Integralidad

Las necesidades de salud de las personas, familias y comunidades pueden ser diferentes dependiendo de la zona geográfica donde se encuentren, los recursos económicos con los que cuentan, el nivel educativo y otros aspectos epidemiológicos.

Se requiere que el sistema de salud responda a estas necesidades abordando la prevención de enfermedad y la promoción de salud, dando prestaciones sanitarias y sociales y coordinado con otros actores sanitarios para generar espacios saludables para todos los grupos etarios y familias vulnerables. Asimismo, fortaleciendo la respuesta a necesidades sentidas frecuentes de formas eficiente y oportuna como las enfermedades crónicas, los problemas de salud mental y las necesidades de rehabilitación. Esta labor requerirá de profesionales entrenados en resolver la mayor parte de problemas y polivalentes en las acciones de cuidado.

La integralidad implica también tener una respuesta a las necesidades de los grupos vulnerables buscando la equidad y prestar servicios culturalmente apropiados. Para lograr esta característica se requerirán profesionales entrenados en resolver la mayor parte de necesidades de salud en el ámbito comunitario: en el caso de los médicos la experiencia mundial apunta la necesidad de médicos/as de familia y comunidad para el primer nivel de atención.

  • Coordinación del cuidado

Un sistema de información potente, moderno y que utilice toda la tecnología disponible, apropiada y apropiable, puede ayudar a la toma de decisiones concertada, entre los equipos de salud, los ACS y familias.

Este mismo sistema de información, puede ayudar a mejorar el tránsito entre diferentes establecimientos o niveles de atención si así lo requieren, estableciendo estándares de interoperabilidad de los sistemas de información en salud para la toma de decisiones en los niveles local, regional y nacional.

Los equipos de profesionales y técnicos del primer nivel de atención deben ser los coordinadores del cuidado integral en conjunto con la comunidad.

Para la planificación y reforzamiento de las Micro Redes de Salud es necesario trabajar empoderando a las comunidades e incorporando a los Agentes Comunitarios en Salud, lideres de grupos organizados y Gobiernos Locales.

 

SIN PARTICIPACIÓN NO HAY CAMBIO

La crisis sanitaria agravada por la pandemia de la COVID-19, ha generado en el Perú desde marzo 2020, sólo respuestas tradicionales y reactivas (cuarentena y atención hospitalaria). La declaración de la cuarentena limitó el libre desplazamiento de las personas; y con ello se bloqueó a los sectores cuyas actividades son parte de las fuentes principales de la economía peruana: el turismo y el comercio.

Con el sector económico parcialmente paralizado, un gran porcentaje de la población perdió su principal fuente de ingresos. El 20,5 % de la población se encuentra en extrema pobreza y el 75% sobrevive como parte de la economía informal. Tales circunstancias condujeron a la pérdida de empleos y en consecuencia crisis económicas en las familias más vulnerables[7].

El sistema de salud no ha sido capaz de anticiparse a la circulación del virus en los ámbitos locales. Para lograr esa efectividad era necesario fortalecer las capacidades del Primer Nivel de Atención de Salud (PNAS); logrando que las Micro Redes (conjunto articulado de centros y puestos de salud) sean realmente órganos técnicos operativos desconcentrados de la Red de Servicios de Salud, capaces de responsabilizarse de la organización y gestión de la prestación de servicios de salud comunitarios en el PNAS.

“Urge apelar al tejido social del país conformado por distintas organizaciones sociales que, en muchos casos, anteceden a los gobiernos locales y regionales. Estas han venido sustituyendo diversas prestaciones que el Estado ha fallado en brindar”[8].

Se necesita priorizar el trabajo extramural utilizando estrategias comunitarias para demostrar el empoderamiento de la comunidad. También, incorporando a sus Agentes Comunitarios de Salud y líderes de Grupos Organizados de la Comunidad (Comedores Populares, Vaso de Leche, Organizaciones Parroquiales, etc.) a los procesos de planificación conjunta con las Micro Redes de Salud.

Obviamente, en este proceso es indispensable incorporar a los Gobiernos Locales (Municipalidades) y generar a nivel local visiones compartidas para enfrentar diversos problemas sanitarios. De este mismo modo, en este periodo controlando la pandemia de la COVID-19, ir acumulando experiencias que demuestren que es posible construir un nuevo Sistema de Salud más humano, democrático, equitativo, solidario y comunitario.

Se trata de establecer intervenciones y responsabilidades que, teniendo como eje la promoción de los cuidados de la salud familiar, contribuyan a la prevención de la COVID-19: a su diagnóstico oportuno, cuidados y tratamiento domiciliario, aislamiento comunitario de los casos (sintomáticos y asintomáticos), referencia de casos moderados y graves que requieren tratamiento hospitalario. Todas estas precauciones realizadas con el fin de interrumpir la transmisión del virus y sus variantes, protegiendo especialmente las poblaciones que tienen mayores riesgos de enfermar y morir.

La sistematización de las experiencias y resultados deben ser referentes para asegurar el fortalecimiento y continuidad de servicios para mejorar la respuesta comunitaria del Primer Nivel de Atención de Salud y Municipalidades Distritales (MD), articulando con las comunidades a través de sus actores sociales y, principalmente, los Agentes Comunitarios de Salud (ACS).

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[3] OMS, Informe sobre la Salud en el Mundo, 2008
[4] OMS, Resumen del Informe sobre la Salud en el Mundo, 2008
[6] Rosas A, Narciso V, Cuba M. Atributos de la Atención Primaria de Salud (A.P.S): Una visión desde la Medicina Familiar. Acta Médica Peruana. 2013; 30(1): 42-47.
[7] Delgado D. La covid-19 en el Perú: una pequeña tecnocracia enfrentándose a las consecuencias de la desigualdad. España: Fundación carolina; 2020.
[8] Carta Abierta de la Defensoría del Pueblo, dirigida al Presidente de la República, Lima – Perú, 18-08-2020

Invierno 2021


Braulio Cuba Corrido
Universidad Ricardo Palma

María Sofía Cuba Fuentes
Universidad Peruana Cayetano Heredia