Relanzar la descentralización para recuperar la democracia

Intentos de descentralización

Propuestas de regionalización en el Perú en los últimos 30 años. Izq.: la de Javier Pulgar Vidal (1984), con cinco regiones y un área metropolitana; der.: la del primer gobierno aprista (1989), con doce regiones.

La historia del Perú es la de una eterna tensión entre la centralización y la descentralización de la toma de decisiones y la gestión de los recursos públicos, tensión en la que los contenidos de ambas apuestas fueron cambiando de significado a lo largo de más de 150 años. Desde el Concejo Departamental (1873) y la Junta Departamental creada por la Ley de Descentralización Fiscal (1886), mucha agua ha corrido bajo el puente.

De esta manera, mientras el descentralismo de las dos primeras décadas del siglo XX fue de claro signo conservador, expresando la resistencia de los poderes locales serranos a las políticas modernizantes que venían del Estado central y les recortaba el poder absoluto que hasta entonces tenían sobre las gentes y los territorios andinos, desde la década de 1980 hasta hoy el descentralismo es más bien de signo progresista, surgiendo de la presión de las sociedades y élites políticas de las regiones contra las élites y tecnocracias “nacionales” asentadas en Lima, que buscan estar a cargo de todas las decisiones importantes.

En el mundo contemporáneo, las transiciones democráticas que siguen al colapso de regímenes autoritarios han tenido casi siempre un fuerte componente descentralista. El autoritarismo -más aún si es militar- es siempre fuertemente centralista y tiende a concentrar las decisiones en una cúpula que espera que todas las personas y todas las instituciones simplemente acaten e implementen. Como respuesta, las transiciones democráticas suelen tratar de evitar que el poder se vuelva a concentrar de esa manera apostando por la descentralización, buscando en ese proceso la redistribución de poder entre los territorios.

En nuestro caso, la transición democrática que siguió al gobierno militar (1968 – 1980) incluyó tímidamente la descentralización como una de sus apuestas al incluirse en la Constitución de 1979 la necesidad de un Plan Nacional de Regionalización para guiar un proceso de descentralización que fue postergado por Fernando Belaunde, pésimamente diseñado y lanzado por Alan García y cancelado ante la indiferencia ciudadana por Alberto Fujimori, en el marco del autogolpe de 1992. Recordemos que el proceso iniciado por García fracasó porque las regiones fueron artificialmente creadas desde el Estado, los órganos de gobierno regional tenían una mayoría de miembros no elegidos directamente, la forma de gobierno era la asamblea, las competencias regionales eran delegadas, no se reconoció una mínima autonomía para las regiones y sus presupuestos y la ejecución de los mismos eran decididos y controlados desde el Gobierno Central.

Después del auto golpe, la resistencia contra la Dictadura fujimorista fue muy fuerte en las regiones y los líderes sociales y las autoridades municipales provinciales jugaron en ella un rol muy importante. A la caída de Fujimori, y con la elección de Alejandro Toledo, el gobierno colocó la descentralización en el centro de la agenda para relegitimarse ante esas sociedades regionales.

Es en este contexto, apenas iniciado el Gobierno de Toledo, que se aprueba en el Congreso la Ley de Bases de la Descentralización, se crean los Gobiernos Regionales y se modifican los Gobiernos Locales, eligiéndose sus autoridades a fines del 2002 para que entren en funciones el 2003. Desde su inicio, la apuesta por la descentralización tuvo algunas limitaciones fundamentales al no entender que se requería transitar de un Estado organizado sectorialmente, a otro organizado desde los territorios. La reforma no vino acompañada de una apuesta seria por desarrollar capacidades de gestión adecuadas en los gobiernos regionales y locales; no se transfirieron capacidades de decisión sobre las grandes inversiones mineras, petroleras y de vías de comunicación que más impacto tienen sobre los territorios; el ordenamiento territorial que se les encargó era de carácter indicativo y no vinculante;  no se hizo una reforma fiscal que permitiera una asignación presupuestal predictible y que respondiera a las competencias que se les transferían a los gobiernos regionales y locales, ni se pensó en las formas elementales de articulación y coordinación entre niveles de gobierno. Se pretendió así que la descentralización reemplace a la indispensable y más amplia reforma del Estado.

A poco de lanzada la descentralización por el gobierno de Toledo, el gobierno de Alan García la paralizó eliminando los planes quinquenales de transferencia. Y si bien se avanzó en aumentar el peso de los gobiernos regionales y locales en el total del presupuesto nacional –algo que fue sostenido significativamente por los enormes ingresos fiscales durante el ciclo de precios altos de los minerales y el petróleo- se comenzó también a recortar fuertemente la autonomía de los gobiernos regionales y locales para decidir sobre sus presupuestos, lo que fue continuado por los gobiernos de Ollanta Humala y Pedro Pablo Kuczynski.

En el camino se fueron debilitando los mecanismos de participación ciudadana en la gestión de los gobiernos subnacionales, básicamente los planes concertados de desarrollo y los presupuestos participativos. Respecto de estos últimos, hay que señalar que nunca fueron propiamente vinculantes sino solamente consultivos y –peor aún- que mientras que al inicio la ciudadanía participante podía presentar sus propias iniciativas, en la actualidad ha terminado limitada a escoger entre aquellos proyectos ya priorizados desde el Ministerio de Economía y Finanzas y que responden a metas también definidas desde el Gobierno Central.

La justificación permanentemente esgrimida por el gobierno central para no entregarles competencias importantes, y restringir cada vez más la capacidad de manejo presupuestal de los gobiernos descentralizados, ha sido que en ellos hay incapacidad de gasto y corrupción. Sobre lo primero, la información del propio MEF respecto de la ejecución presupuestal de los tres niveles de gobierno nos dice, hace ya varios años, que esto no es cierto. Por el contrario, sin la intervención de gobiernos locales y regionales, la capacidad de ejecución del gobierno nacional sería aún peor. Y sobre lo segundo, el escándalo de corrupción de Lava Jato, y ahora el de Lava Juez, nos hacen ver la significativa captura y penetración de mafias corruptas en las instituciones del gobierno central, quedando claro que la corrupción en instancias regionales y locales no es algo peculiar al proceso de descentralización, sino apenas la expresión local de un fenómeno que atraviesa a todo el Estado peruano y que permea sus relaciones con el empresariado privado y la clase política. Que nuestros últimos 5 presidentes estén condenados, acusados o indagados por corrupción es indicativo de la magnitud nacional –y no solo ni principalmente subnacional- de este problema.

Proceso de descentralizaciónAsí las cosas, en perspectiva se abren tres escenarios. El primero supone mantener las cosas como están, con una descentralización iniciada pero recortada en todos sus aspectos. El segundo implica cancelar la descentralización y ‘recentralizar’ las competencias y presupuestos asignados a los gobiernos regionales con la esperanza de que, desde arriba, se pueda ganar en eficiencia, calidad programática y transparencia en el gasto. Finalmente, el tercero lleva a relanzar la descentralización retomando el camino emprendido en el 2002 y atacando a fondo algunas de sus deficiencias más notorias, incluida la transferencia de competencias sustantivas, la descentralización fiscal, el fortalecimiento de los organismos de control, y el carácter vinculante de los mecanismos de participación ciudadana. Como es obvio, este último exige poner el territorio y su gestión como eje del relanzamiento, precisando paulatinamente las responsabilidades de los tres niveles de gobierno y estableciendo con precisión las formas de articulación y coordinación entre ellas, para asegurar la provisión oportuna y de calidad de los servicios que demanda el ciudadano en todos los rincones del país.

La descentralización, tal como está, no sirve a propósito alguno y no tiene sentido mantenerla en una suerte de estado de coma permanente. Y pretender que se mejore la eficiencia, la calidad programática y la transparencia desde un nivel de central de gobierno, totalmente capturado por intereses corporativos y por mafia corruptas, es una contradicción en los términos. La única salida es rediseñar y relanzar la descentralización para construir desde abajo y con la ciudadanía un Estado que sea democrático y que gestione el territorio y sus recursos, invirtiendo los fondos públicos con sentido estratégico y con honestidad.

Cómo hacer realidad esta nueva apuesta descentralista en el marco de un nuevo pacto político entre las sociedades y las élites del diverso y complejo territorio peruano es uno de los retos que hace indispensable pensar en un proceso constitucional que -sobre éste y otros temas fundamentales- nos permita ‘reimaginar’ al Perú como nación en el escenario del segundo centenario de nuestra independencia. El desafío es grande, máxime cuando estamos ad portas de nuevas elecciones descentralizadas en octubre próximo. Estas ya están afectadas –de un lado- por la crisis de representación que vive el país y que se expresa en una gran fragmentación política y electoral en los territorios, muchos de ellos con presencia directa de poderes ilegales vinculados a la minería ilegal, el narcotráfico y la tala de madera. Y del otro, por la corrupción imperante que ha capturado la ONPE, responsable del proceso electoral. Hacer de la descentralización un punto central de la agenda ciudadana resulta entonces una tarea impostergable para recuperar la democracia.

Primavera 2018


Eduardo Ballón Echegaray

Antropólogo e Investigador del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco)

Carlos Monge Salgado

Director Regional America Latina de Natural Resource Governance Institute.



Política subnacional: desafíos pendientes

Múltiples organizaciones y movimientos se han creado en nuestra política subnacionalDesde su creación, los espacios políticos regionales despiertan gran entusiasmo, traducido en un gran número de listas en contienda. Lo mismo sigue sucediendo a nivel municipal, donde un alto número de candidatos disputan el acceso al tan ansiado sillón municipal. Sin duda, en varios casos, este entusiasmo se ha traducido en el desarrollo de interesantes iniciativas de gestión, varias de las cuales han sido reconocidas o premiadas. Lamentablemente, no se puede decir lo mismo en términos de lo que la descentralización nos deja en cuanto a las características y comportamiento típico de las élites políticas a nivel subnacional. Como se ha hecho evidente en los últimos años, la competencia electoral y el manejo del poder local y regional generan también una serie de efectos negativos para la calidad de nuestra democracia, como el reforzamiento de la desorganización de los actores políticos y del cortoplacismo, la corrupción y la infiltración de intereses ilegales en la política.

Primero, lejos de facilitar la construcción de actores políticos organizados desde las regiones, la apertura del espacio regional a lo electoral ha sumado a la tendencia preexistente de alta desarticulación de la política peruana. Tras cuatro procesos electorales, los llamados “partidos nacionales” aparecen como los grandes perdedores al mostrarse incapaces de organizar la oferta electoral y ser competitivos a nivel regional y local. Pero los resultados electorales no deben confundirnos. En su gran mayoría, los supuestos “ganadores” de la política subnacional, los movimientos regionales, no son en la práctica muy diferentes a los vehículos personalistas que llamamos partidos por contar con registro oficial. Unos y otros no son realmente organizaciones políticas duraderas, fruto de un proyecto colectivo, sino la expresión de la suma de una serie de proyectos y ambiciones exclusivamente personales o de un muy pequeño grupo.

El politólogo Mauricio Zavaleta llamó a este tipo de agrupación política, que se limita a ser una alianza temporal con fines electorales y que normalmente se disuelve antes de las elecciones, “coaliciones de independientes”[1]. Luego de un estudio realizado desde el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) sobre élites regionales, confirmamos que, en los cuatro departamentos que estudiamos, los movimientos regionales podían ser mejor comprendidos como coaliciones de independientes antes que como partidos políticos regionales[2]. Más aún, constatamos cómo con el paso del tiempo se reforzaba una tendencia hacia la desarticulación política y el reinado de las coaliciones de independientes, incluso en algunos departamentos que antes estaban más organizados políticamente, como Piura; o cómo algunos movimientos regionales, como Nueva Amazonía (San Martín), que investigadores, incluyendo a Zavaleta, vieron como el germen de partidos regionales, no lograban consolidarse organizativa y electoralmente luego de la partida de su caudillo. Los políticos a nivel local y regional encuentran más atractivo sumar esfuerzos y recursos (financieros, logísticos, reputacionales) con otros independientes solo en época electoral, con el objetivo de maximizar sus posibilidades de ser electos. Si se puede ganar así, no resulta atractivo invertir tiempo y recursos en la construcción de organizaciones políticas que, además, luego los atarán y pedirán cuentas.

política subnacional

Parte del origen de la corrupción es el bajo control en el financiamiento de las campañas electorales. Por este motivo, Transparencia incentiva la campaña #QuénTeFinancia, buscando obtener mayor información de los candidatos y sus recursos.

Segundo, no contar con organizaciones políticas duraderas (nacionales o regionales) refuerza el cortoplacismo de nuestros políticos y gobernantes a nivel subnacional. Esto tiene consecuencias sobre cómo compiten electoralmente y sobre cómo gobiernan. La mayoría de políticos subnacionales –obviamente hay excepciones- no solo descartan invertir en construir organizaciones partidarias programáticas, con visiones e ideas compartidas, sino que tampoco se esfuerzan en construir redes clientelistas duraderas que den sustento organizativo a un partido. Practican sí, el clientelismo, pero mayoritariamente es un clientelismo de corto plazo, limitado a la campaña electoral. De hecho, el reparto de regalos se convierte cada vez más en un aspecto central de las campañas regionales y locales. Este clientelismo de campaña se realiza con la finalidad de atraer a votantes indiferentes y cansados de la política a sus actividades proselitistas. Por un lado, si logran que sus caravanas, mítines y otros eventos movilicen un número alto de electores de manera sostenida durante la campaña, algunos candidatos pueden lograr ser señalados como “punteros” en la contienda, candidatos con posibilidades de ganar; lo que atraerá la atención de los medios, donantes y votantes. Por otro lado, es importante aclarar que al repartir regalos durante la campaña los candidatos compran la participación de los votantes, pero esto no significa que compren su voto. De hecho, los votantes se sienten libres de decidir su voto como deseen y, a menudo, asisten a actividades de más de un candidato para recibir estos presentes. ¿Por qué repartir si esto no asegura el voto? Reunir a estos clientes le permite también al candidato tratar de persuadirlos directamente de votar por medios no clientelistas: prometiendo obras que diferentes sectores necesitan, mostrando el carisma del candidato, entre otros. Una vez que el candidato gana, normalmente deja de repartir presentes y, si lo hace, es solo esporádicamente y no con la finalidad de construir una organización clientelista duradera que demanda de mucho tiempo y repartición permanente de beneficios.

Si no construyen partidos programáticos o clientelistas al ganar, ¿cómo gobiernan estos políticos independientes? Para nadie es secreto que la estrategia preferida de los gobernantes subnacionales, para construir legitimidad frente a la ciudadanía, es la construcción de obras. En la mayoría de casos, no obstante, los gobernantes prefieren repartir el presupuesto entre un mayor número de obras pequeñas que contenten a diferentes pueblos, barrios, etc., antes que embarcarse en la construcción de medianas y grandes obras que no tienen beneficiarios directos tan claros. A esto he llamado “obrismo”, pues trata de generar una gratitud en un grupo de ciudadanos sin mantener una relación directa permanente con ellos a nivel individual, como implicaría el clientelismo de largo aliento[3].

Politica subnacionalTercero, una consecuencia directa de este cortoplacismo, sumado a la abundancia reciente de recursos en las arcas fiscales subnacionales y la debilidad e ineficacia de las instituciones nacionales de control, investigación y sanción del delito, son la institucionalización de la corrupción y la infiltración de dinero de origen ilícito en la política. Para ser competitivos en un contexto en que las campañas son cada vez más caras (por la inversión en propaganda en medios y el reparto de regalos), los políticos requieren recursos propios o el apoyo de empresarios que apuesten por ellos. Los empresarios interesados en contratar con el Estado a menudo financian a más de un candidato con posibilidades de ganar, dada la gran incertidumbre sobre los resultados en un contexto sin partidos organizados y lealtades políticas estables. Las donaciones de campaña son, así, el inicio de una relación, pues luego intentarán cobrar el favor al político que logra ser elegido a través de la ya difundida institución informal del “diezmo” (el valor de la coima a pagar a cambio de ganar una adjudicación directa, licitación u otro será de al menos el 10% del valor real de la obra/servicio). Esto facilita también comprender por qué tantos políticos prefieren invertir en la construcción de obras: permite no solo tratar de ganar aprobación ciudadana sino también hacerse de una tajada del botín por medio de la corrupción. Efectivamente, el tipo de corrupción que predomina a nivel subnacional es la otra cara del cortoplacismo: se trata, en la mayoría de casos, de lo que Daniel Gingerich ha llamado “corrupción personal” (apropiación/desvío de recursos públicos con fines de enriquecimiento personal) y no “corrupción partidaria” (apropiación/desvío de fondos públicos que se invierten luego en el partido, sea para alimentar redes clientelistas o para hacer una bolsa para los gastos de la próxima campaña)[4].

Finalmente, este contexto sin organizaciones políticas duraderas, abundancia de recursos fiscales y bajo control institucional y sanción, incentiva también la infiltración de intereses ilegales en la política subnacional. Por un lado, la necesidad de mayores recursos para financiar las campañas facilita la infiltración de dinero de origen ilícito en la política. Desesperados por recursos en medio de campañas improvisadas, los candidatos pueden recibir dinero de orígenes dudosos sin preguntarse mucho qué consecuencias les traerá. Más adelante, esto puede permitir el lavado de dinero vía la organización de empresas que ofrecerán servicios a los gobiernos subnacionales, y participarán del diezmo. Pero también los donantes podrían intentar cobrar favores presionando para que los gobernantes electos apoyen o dejen realizar sus actividades ilícitas sin fiscalización. Una segunda vía por la cual intereses ilegales se pueden vincular a la política subnacional es apostando por acceder y controlar directamente al poder. Se discute, por ejemplo, sobre los orígenes dudosos de las fortunas personales que varios candidatos invierten en las campañas subnacionales. Asimismo, cada vez se conoce un mayor número de casos en que los gobernantes electos tienen vínculos orgánicos con mafias y negocios ilegales, como la minería informal e ilegal, la tala ilegal, el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de terrenos, etc. El control directo del poder les permite a estos grupos utilizar el mismo para favorecer sus intereses, ampliar sus negocios o ampliar sus redes de influencia en el aparato estatal para asegurar la impunidad.

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[1] ZAVALETA, Mauricio (2014), Coaliciones de independientes, Lima: IEP.
[2] MUÑOZ, P. et al. (2016), Élites regionales en el Perú en un contexto de boom fiscal, Lima: Fondo Editorial, Universidad del Pacífico.
[3] MUÑOZ, Paula (2016), “Clientelismo de campaña, obrismo y corrupción”. En: Aragón, Jorge (ed.), Participación, competencia y representación política, Lima: IEP/JNE/Escuela Electoral y de Gobernabilidad, pp. 159-178.
[4] GINGERICH, D., (2013) Political institutions and party-directed corruption in South America, Cambridge: Cambridge University Press.

Primavera 2018


Paula Muñoz Chirinos

Profesora e Investigadora de la Universidad del Pacífico.




Redirigiendo la mirada hacia la mejora de los Ingresos Municipales

Los tributos municipales forman parte de los ingresos que necesitan las autoridades para sus obras.Desde la implementación del proceso de descentralización, en el año 2003, han sido innumerables las reformas y disposiciones que han marcado cambios importantes en el rumbo del mismo. Los constantes cambios en la normatividad en los que se sustenta la descentralización, sumado a la falta de una institucionalidad sólida y un marco legal poco consistente con la configuración política e institucional, han contribuido a ensombrecer la orientación del proceso, y la principal consecuencia es la ausencia de resultados concretos en materia de gestión subnacional. En un rápido análisis de los principales indicadores socioeconómicos, solo a nivel departamental, se observa una muy baja correspondencia entre la mejora en el nivel de vida y la ejecución del gasto público en las jurisdicciones de dichos departamentos.

Se debe tener presente que, desde el inicio del proceso de descentralización, los gobiernos regionales y locales han mantenido una participación muy importante en la gestión pública en términos presupuestales. Durante la última década, el presupuesto asignado a estas entidades sumó alrededor del 40% del presupuesto del Sector Público No Financiero y más del 65% del presupuesto total de inversiones, en gran parte explicado por las altas transferencias derivadas de la explotación de las industrias extractivas (como el canon y las regalías), lo que les otorga un rol clave en el desarrollo territorial sostenido de largo plazo.

En este contexto, el manejo fiscal debe concebirse como uno de los principales instrumentos de gestión pública que permita lograr los objetivos de largo plazo planteados por cada una de las entidades.

Durante el diseño del proceso de descentralización se buscó un modelo de asignación de responsabilidades y competencias a los gobiernos regionales y locales, acompañado por mecanismos de financiamiento, que permitan darle una naturaleza sostenible al proceso. Es así que se agregaron potestades tributarias a los gobiernos locales, a fin de que se incremente la capacidad de generación de ingresos propios, y con ello desarrollar un proceso sostenible en la gestión local. Complementariamente, el gobierno nacional estableció un sistema de transferencias hacia los gobiernos regionales y locales, con doble objetivo: el primero de ellos, el de garantizar el adecuado financiamiento de las funciones de los gobiernos subnacionales y, con ello, la correcta provisión de bienes y servicios públicos; el segundo objetivo responde a la reducción de los desbalances fiscales horizontales, y el logro de un desarrollo territorial sostenible.

Evaluando datos de ingresos municipales y presupuestosSin embargo, en el Perú los sistemas de transferencias están muy lejos de lograr condiciones de eficiencia de la gestión de las finanzas subnacionales; la literatura evidencia que, en muchos casos, las transferencias intergubernamentales tienden a incentivar la reducción de la presión fiscal en las respectivas jurisdicciones subnacionales, especialmente locales[1]. El argumento apunta a una motivación política por sustituir los ingresos derivados de los procesos de recaudación tributaria local por los ingresos por transferencias intergubernamentales; lo que en otras palabras implica buscar el financiamiento de los gastos locales por parte de no-residentes, reduciendo la necesidad de presionar la base tributaria local y, en su lugar, buscar los aportes del gobierno nacional. Fenómeno conocido como el efecto ‘fly-paper’, este fenómeno sugiere que las implicancias de un incremento de las transferencias del gobierno nacional generen un incremento del gasto público local, dejando poco o nada para la mejora de la capacidad de generación de ingresos propios[2].

Teóricamente, el enfoque de transferencias responde a diversos enfoques de financiamiento[3]: un enfoque normativo o tradicional y otro positivo; bajo el primero, las transferencias son necesarias para garantizar el adecuado financiamiento de las funciones de los gobiernos subnacionales y la correcta provisión de bienes y servicios públicos. El segundo enfoque es el resultado de la separación de las decisiones de gasto y el financiamiento; es decir, en la medida que las decisiones de financiamiento son establecidas a nivel nacional, y las decisiones de gasto a nivel regional o local, se generan las condiciones de ineficiencia en la gestión de las finanzas subnacionales.

Según los datos del Ministerio de Economía y Finanzas, el presupuesto de las municipalidades se ha incrementado en la última década, de S/11,128 millones en el 2007 a S/34,075 millones en el 2017; sin embargo, el peso de los ingresos propios en el presupuesto de los gobiernos locales es el mismo que hace 10 años: en el año 2007, los gobiernos locales registraron una recaudación por impuestos municipales de S/1,128 millones de soles, lo que equivale al 10.1% de su presupuesto total; mientras que para el año 2017, la recaudación por impuestos municipales ascendía a S/3,707 millones de soles, lo que equivale al 10.6% de su presupuesto total. Es decir, en 10 años el nivel local prácticamente ha mantenido su dependencia por las transferencias del gobierno nacional sin incrementar las capacidades relativas en la generación de ingresos propios.

Actualmente existen diversos esquemas de transferencias, uno de los más importantes es el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), como transferencia no condicionada que se financia con un porcentaje de la recaudación del Impuesto General a las Ventas (IGV). Otra transferencia importante en magnitud es el Canon, que resulta del 50% de lo recaudado por Impuesto a la Renta de las empresas mineras y que se transfiere a las entidades subnacionales localizadas en las zonas productoras; esta fuente se ha incrementado significativamente desde que inició el proceso de descentralización, explicado por el incremento de los precios internacionales de las materia primas y la puesta en marcha de nuevos proyectos mineros en el país, convirtiéndose en la mayor fuente de ingresos para algunos gobiernos regionales y locales e incrementando las diferencias de ingresos entre entidades, aunque en los últimos años se viene registrando una reducción de estas transferencias, producto del cambio de la tendencia de los precios y la desaceleración de la actividad minera.

La capacidad adquisitiva y de gasto de la población también influyen en los ingresos municipalesEsto resalta la necesidad de una amplia agenda que busque incrementar las capacidades de las municipalidades para mejorar los procesos de recaudación tributaria, a fin de fortalecer la situación fiscal y reducir la dependencia de otras fuentes de financiamiento; de esta forma, se incrementa la autonomía para poder discernir sobre un horizonte multianual y mejorar la posición financiera de los gobiernos locales. Esta mejora de las capacidades van más allá de fortalecer las capacidades del personal o de otorgar un incentivo monetario a las municipalidades (que se da actualmente vía el Plan de Incentivos a través de la meta Predial), si no que se debe buscar la institucionalización de buenas prácticas a través de la mejora en la implementación y administración de los sistemas de catastro, el establecimiento de un sistema para la actualización periódica de las bases imponibles, así como la adecuada articulación con el sistema de transferencias para evitar la pereza fiscal de las municipalidades y lograr la mejora gradual de las capacidades tributarias.

Paralelamente, es necesario que a nivel nacional se estudie y redefina el sistema de transferencias, a fin de buscar la articulación del mismo, reconociendo e interiorizando el impacto de algunos rubros, como el canon y regalías, los cuales en la actualidad vienen generando distorsiones y exacerbando las desigualdades entre localidades. Considerando que es una fuente altamente volátil, la dependencia sobre esta fuente de financiamiento pone a las entidades en condiciones de alta vulnerabilidad fiscal.

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[1] MELGAREJO, K. y J. RABANAL (2004). Perú: ¿Esfuerzo o pereza fiscal en los gobiernos locales? 1999-2004. Banco Central de Reserva del Perú. Lima.
[2] BOADWAY, R. (2007). Intergovernmental Fiscal Transfers: Principales and Practice. Banco Mundial. Washington DC: Public Sector Governance and Accountability Series.
[3] PIFFANO, H. (2004). Notas sobre Federalismo Fiscal: enfoques positivos y normativos. PrEBi SeDiCl. Argentina: UNLP, PrEBi SeDiCl.
AGUILAR, G y R. MORALES (2005). Las Transferencias Intergubernamentales, el Esfuerzo Fiscal y el Nivel de Actividad. Instituto de Estudios Peruanos. Lima

Primavera 2018


Silvana Huanqui Valcárcel

Docente de la Universidad del Pacífico.




Políticas educativas: continuidades y rupturas

La evaluacion docente - politicas educativasUna constante en el debate educativo refiere a la discontinuidad de las políticas. Esta se asocia a la volatilidad en la gestión ilustrada, por ejemplo, en que desde la creación del Ministerio de Educación (1935) hemos tenido 72 ministros, es decir, una duración media de 423 días (un año y dos meses). Sólo seis ministros han completado más de mil días en funciones[1].

Los cambios en las personas no suponen un inevitable cambio en las políticas. Para mitigar ese riesgo existen mecanismos institucionales: para ello restituimos el Consejo Nacional de Educación en 2002 y aprobamos un Proyecto Educativo Nacional en 2006[2]. Asimismo, existen mecanismos menos visibles, como los consensos explícitos o implícitos acerca de temas que pueden/deben abordarse y aquéllos que pueden/deben dejarse de lado.

Dos documentos recientes[3] destacan algunos aspectos que han tenido una importante continuidad en la política educativa actual: el foco en la mejora de los aprendizajes, los aspectos de gestión educativa, políticas sobre carrera docente y la mejora de la infraestructura educativa. De hecho, estos cuatro elementos fueron destacados en la gestión de Jaime Saavedra (2013-2016) como sus “cuatro pilares”[4] y son muy próximos a los ejes de política establecidos en la segunda mitad de los 90’s[5].

Ahora bien, la permanencia de ciertos énfasis no implica formas equivalentes de gestión y, menos aún, en la manera cómo la política nacional se traduce en la operación efectiva del sistema. Por ejemplo, el énfasis en mejorar la gestión puede traducirse en cosas tan disímiles como potenciar la autonomía escolar (lo que sólo durante la gestión de Marilú Martens cobró centralidad en el discurso), o enfatizar la transferencia de competencias a gobiernos sub-nacionales, o en re-centralizar el manejo de recursos e “intervenciones” que abarcan el territorio nacional.

Asimismo, las continuidades se relacionan con las presencias y, también, con las ausencias: la desidia sobre la formación inicial docente muestra una clara continuidad que ya abarca varias décadas; del mismo modo, asumir (sin problematizar) que la forma actual de distribución de funciones (que, por ejemplo, no independiza la supervisión de la gestión) debe sostenerse es también un elemento de continuidad; lo mismo aplica al no cuestionamiento acerca de cómo debe definirse una institución educativa (por 25 años accidentalmente asociada a un código creado para fines estadísticos), etc.

Desde estas consideraciones, quisiera destacar algunos elementos de la política educativa peruana que, considero, ameritan una reflexión específica que, a su vez, ilustra algunos problemas mayores en el diseño e implementación de dichas políticas.

En primer lugar, quisiera referirme al currículo de la educación básica y al enfoque pedagógico adoptado desde los años 90. Este es un terreno en el que hemos tenido continuidades (el enfoque que prioriza el rol activo de los estudiantes frente a una educación tradicional) y, al mismo tiempo, “batallas” acerca del currículo prescrito. Esto se ilustra con la crítica que Idel Vexler hizo de los intentos de modificación curricular durante la gestión 2011-2013: Vexler afirmaba que el currículo (aprobado en 2009) no debía ser modificado sin antes implementarlo y evaluar dicha implementación en un plazo razonable, y que los cambios inconclusos de entonces creaban una “confusión curricular.” Hoy, Vexler opina que implementar el currículo (aprobado en 2016/2017) sería “volver al pasado”, dado su fallido intento de modificarlo durante su paso por el Ministerio.

Ex Ministro supervisando entrega de materiales escolares - politicas educativas

El Estado ha mantenido la entrega de materiales educativos a los colegios por dos décadas; sería oportuno evaluar cómo mejorar esta práctica y hacia dónde se apunta con ello.

Sin embargo, la “batalla” por el currículo prescrito resulta no sólo estéril y, efectivamente, fuente de confusiones y mensajes contradictorios a los docentes, sino también tiene menor importancia frente al currículo actualmente implementado (sobre lo que sabemos muy poco). Así, cabe preguntarse acerca de las formas cómo el enfoque pedagógico (presente en la capacitación docente desde 1996) ha modificado, o no, las prácticas de aula. En este terreno, evidencia originada en diversos estudios, que incluyen observaciones de aula[6], sugiere que hay un manejo superficial de los conceptos clave, como el de competencia, un manejo preocupante de los conocimientos (como si no importasen), entre otras dificultades.

En ese sentido, resulta lamentable que se destinen ingentes energías a la “batalla curricular” (lo que, en sí mismo, es preocupante por no permitir continuidad, ni una implementación y evaluación serias, de los cambios curriculares) y poco esfuerzo a entender los problemas efectivos de la aplicación de los cambios de enfoque pedagógico de las últimas dos décadas.

En segundo lugar, cabe destacar la continuidad que ha tenido la política de dotación de textos escolares y cuadernos de trabajo. Son dos décadas sostenidas en las que, con seguridad, esta presencia constante ha derivado en efectos positivos. Si bien no es posible atribuir de modo preciso qué fracción de las mejoras observadas en los logros de aprendizaje sobre los que tenemos evidencia se deben a esta política, es esperable que la perseverancia en este terreno esté dando frutos. Al mismo tiempo, llama la atención que aún tengamos dificultades para asegurar una distribución oportuna de dichos materiales.

Asimismo, cabe preguntarse acerca del futuro de esta política. ¿Tenemos algún plan de introducción de materiales basados en otros medios (electrónicos)? Al parecer, se trata de una política que se mantiene por defecto, sin que haya una reflexión prospectiva (función abandonada por el Ministerio desde hace unos 7 años) acerca de hacia dónde debemos ir en este terreno.

Un tercer tema es la profesionalización de la docencia. Mucho de los esfuerzos de “revaloración” de la carrera se centra en mejorar las condiciones materiales del docente y la introducción del mérito: salarios y políticas de ascenso y permanencia. Sin embargo, poco se atiende la necesidad de asegurar un ejercicio profesional: autonomía en el juicio, trabajo colegiado, y saber experto. De hecho, la política educativa asume la inexistencia ad infinitum de estos tres elementos, y no se propone abordarlos. ¿Cómo convertir la docencia en un trabajo de tiempo completo?, ¿cómo asegurar que las unidades educativas tengan una escala suficiente para conformar equipos profesionales?, ¿se puede lograr esto asignando las plazas docentes a los puntos de atención?, ¿cómo asegurar espacios físicos para el trabajo colegiado?

Un cuarto tema, muy vinculado al anterior, es la organización funcional del sistema. Tenemos un sistema educativo altamente centralizado, con un ministerio que no sólo tiene un rol rector, sino que conduce un número importante de “intervenciones” y que, recientemente, ha construido una estructura propia para reportar/controlar el desarrollo de éstas. Asimismo, no existe un sistema de contrapesos, pues todas las funciones (política nacional, currículo, gestión, supervisión, apoyo, prestación del servicio, etc.) quedan dentro de una estructura única, lo que facilita que el sistema opere de un modo que sea autocomplaciente y se termine sirviendo a sí mismo y no a las finalidades públicas que supone tener.

Cómo romper los nudos que este esquema genera es clave para avanzar y para implementaciones más efectivas de la propia política educativa. Esto supone preguntarse ¿cuál debe ser la unidad de gestión institucional y pedagógica –no necesariamente la misma- que debe articular el sistema desde las necesidades de las personas y su asentamiento y desplazamiento territorial?, ¿cuáles son las funciones propias de este nivel?, ¿con qué personal –en adición a docentes de aula y directores- se debe contar para ello?, ¿cómo se complementa esta instancia con funciones de apoyo?, ¿quién debe estar a cargo de la supervisión?, ¿con qué criterios?, ¿deben ser estos equivalentes para la supervisión de la oferta estatal y no estatal?, ¿dónde deben asignarse las plazas docentes?

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Abordar los aspectos más complejos del sistema educativo necesita que la sociedad en su conjunto empiece a planteárselos, discutirlos y adoptar, reflexiva y responsablemente, algunos acuerdos básicos sobre ellos. La elaboración de un nuevo Proyecto Educativo Nacional es una buena oportunidad para ello. Muchas veces destinamos demasiado esfuerzo a preguntarnos por lo que hace o deja de hacer el Ministerio y poco a asumir la responsabilidad de cada uno en avanzar. Poner sobre la mesa algunos problemas resulta, además, vital en un contexto en el que las autoridades nacionales y (muchas) sub-nacionales regionales se muestran enfocadas en la “gestión” de aspectos puntuales, y parecen haber renunciado a la idea de dar dirección al país, es decir, a gobernar.

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[1] Cálculo propio sobre información compilada por el autor.
[2] Perú: Consejo Nacional de Educación. (2006). Proyecto Educativo Nacional al 2021. La educación que queremos para el Perú. Lima: CNE
[3] GUADALUPE, César, Juan LEÓN, J. RODRÍGUEZ & S. Vargas. Estado de la educación en el Perú. Análisis y perspectivas de la educación básica. Lima: GRADE, 2017
UNESCO. Revisión de las políticas educativas 2000-2015. Continuidades en las políticas públicas en educación en Perú: aprendizajes, docentes y gestión descentralizada. Lima: UNESCO, 2017
[4] Véase la nota en Andina del 11 de noviembre de 2013: http://andina.pe/agencia/noticia.aspx?id=482020
[5] DU BOIS, Fritz. Programas sociales, salud y educación en el Peru?: Un balance de las políticas sociales. Lima, 2004, p. 85.
[6] GUERRERO, Gabriela. Estudio sobre la implementación del Currículo Nacional de la Educación Básica en instituciones educativas públicas focalizadas. Lima: GRADE/FORGE, 2018

Invierno 2018


César Guadalupe Mendizabal

Profesor-investigador de la Universidad del Pacífico.