Estamos en elecciones. Ahora hemos elegido Alcaldes y Presidentes Regionales, en unos meses elegiremos congresistas y Presidente de la República. Son buenos momentos para repasar lo que hemos avanzado, y lo que nos queda pendiente; los atascos en los que nos hemos metido, los golpes que nos hemos dado y los saltos, de garrocha o no, que tenemos que dar.
Nuestro proceso de descentralización se inició en 2001, con el cambio del sistema de elección de congresistas. Dejamos el distrito electoral único y elegimos representantes que correspondían a cada departamento. El Congreso del 2002 aprobó la Ley de Bases de la Descentralización, una nueva Ley Orgánica para Municipalidades (LOM) y la Ley Orgánica para Gobiernos Regionales (LORG).
Desde que elegimos los primeros presidentes regionales, hasta esta elección, de la tercera generación, mucha agua ha pasado por debajo del puente. Veamos, de manera somera, los puntos que resaltan.
La Descentralización es reconocida como la principal reforma del Estado de la década. Nadie cuestiona en el Perú de hoy que el Estado debe ser organizado a partir de la diversidad de su territorio, que se requieren gobiernos sub-nacionales fuertes y que la construcción del desarrollo requiere entidades públicas eficientes y eficaces, en los mismos lugares donde está en juego la competitividad de las empresas, la calidad de vida de los ciudadanos y la lucha contra la pobreza.
Esta evaluación general del proceso se traduce en un conjunto de avances específicos, que no podemos listar en un artículo. Pero queremos resaltar dos que nos parecen, desde nuestro punto de vista, centrales respecto al cambio que significan y su potencial hacia el futuro.
Uno de los principales aportes del proceso de descentralización ha sido el resurgimiento de la planificación como instrumento central en la gestión pública y la definición de políticas. Gobiernos Locales y Regionales han formulado sus planes de desarrollo concertados y han debatido sus prioridades, cada año, con las organizaciones sociales y la población, en sus Procesos de Presupuesto Participativo.
El Banco Mundial, en un reciente estudio realizado a solicitud del Ministerio de Economía y Finanzas, encuentra que gobiernos sub-nacionales con mejores Presupuestos Participativos gastan mejor, identifican adecuadamente sus prioridades y no desperdician el dinero en proyectos atomizados. Las evidencias deben orientarnos a seguir sobre el mismo camino.
Por otro lado, la consolidación del proceso de descentralización ha obligado al gobierno nacional, como ente rector y responsable de la supervisión del gasto público, ha construir sistemas objetivos de evaluación de la calidad del gasto. Los gobiernos sub-nacionales empiezan a contar, aún de manera incipiente, con indicadores e instrumentos que permiten evaluar su desempeño, orientar mejor sus recursos y hacer más eficiente su intervención.
Pero, no todo es color de rosa en la descentralización.
El principal escollo de la descentralización ha sido la separación de funciones y competencias entre niveles de gobierno. Para muestra, un botón. Estas semanas la propaganda del gobierno central inundó los medios de comunicación con listados y listados de obras realizadas a lo largo del gobierno. Si uno revisa estos listados encontrará muchos proyectos que se ubican en el ámbito local y regional. Situación parecida encontramos al interior de los departamentos, entre el nivel regional y local.
¿Qué es lo que está pasando? ¿Se trata de una invasión de funciones? La respuesta es no. El marco legal para la descentralización, que se completó con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), plantea una metodología de “transferencias de funciones y competencias” que no ha funcionado. Después de una larga lista de transferencias, muchos papeles para acreditar y desacreditar funciones, y muchos debates sobre matrices de competencias, el proceso concluye este año. Pero el marco institucional resultante no parece poder definir mejor los límites entre funciones.
En general Gobiernos Locales, Regionales y el Gobierno Nacional comparten sus responsabilidades, lo que produce duplicidad en unos lugares, los más poblados, y abandono en otros, especialmente en los más pobres. Asociado con este cuello de botella, sobre el que tenemos que definir salidas, está en juego la autonomía fiscal. No es verdad que el que tiene la plata manda. Pero si es verdad que el control sobre los recursos genera poder y puede hacer mucho daño. En nuestro país los recursos públicos siguen siendo controlados, en una buena parte, por el Gobierno Nacional.
Para concluir. Es verdad que la descentralización avanza en el Perú, y no hay quien la pare. Pero tenemos que revisar sus puntos pendientes, revisar nuestro modelo por departamentos o regiones, y asegurar que la reforma del Estado, con sus autoridades elegidas, responda a las necesidades y particularidades de los peruanos de “todos nuestros territorios”.
Publicado en octubre 2010
Edgardo Cruzado Silverii
Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú - REMURPE.
