La Ley Nº 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), fue aprobada por el Congreso de la Republica el 23 de agosto del 2011 y promulgada por el Presidente de la República, Ollanta Humala, en el distrito de Imaza (Amazonas) el 07 de septiembre del mismo año, convirtiéndose en la primera norma de este tipo en el marco del Convenio 169 de la OIT a nivel mundial.
La necesidad de contar con una norma específica que garantice el derecho a la consulta de los pueblos indígenas adquirió relevancia pública luego de los trágicos sucesos ocurridos en Bagua en junio de 2009, con el fallecimiento de 33 personas - 23 policías, 5 ciudadanos indígenas y 5 ciudadanos no indígenas[1] - producto de un enfrentamiento que se produjo como parte de una prolongada protesta en la Amazonía peruana en contra de una serie de Decretos Legislativos vinculados al uso y acceso a los recursos naturales ubicados en tierras de las comunidades. A raíz de ello, la necesidad de consultar a los pueblos indígenas sobre las propuestas legislativas y administrativas que pudieran afectar directamente sus instituciones, formas de vida e identidad colectiva, entre otros aspectos, se convirtió en un tema de debate nacional y una urgencia pública para establecer mecanismos de diálogo que permitan incluir a un sector de ciudadanos históricamente postergado.
Tras el cambio de gobierno el recién electo Congreso de la República recogió el pedido[2] de las organizaciones indígenas de aprobar la Ley de Derecho a la Consulta Previa. También a pedido de las propias organizaciones[3], se conformó una Comisión Multisectorial encargada de emitir un informe a través del cual se propusiera el proyecto de reglamento de la Ley. Dicha instancia estuvo presidida por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) mientras la Secretaría Técnica recayó en el Viceministerio de Interculturalidad (VMI). A su vez, se estableció que seis organizaciones de pueblos indígenas de alcance nacional debían conformar la Comisión[4].
Como parte del trabajo de la Comisión Multisectorial, el VMI presentó un borrador de la propuesta de Reglamento de la Ley de Consulta Previa, con el objeto que dicho documento constituya un insumo a partir del cual se construyera una propuesta consensuada entre el Estado y los pueblos indígenas. Con dicho fin se realizó un proceso de información y evaluación interna con las propias organizaciones indígenas, a efecto de que éstas presentaran sus aportes y contribuciones generales o específicas, realizándose seis eventos macro regionales y un encuentro nacional en la ciudad de Lima.
Concluida dicha etapa, la Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP) presentaron sus aportes a la propuesta de Reglamento. No fue ese el caso de CNA, AIDESEP, CONACAMI y ONAMIAP, organizaciones que remitieron una comunicación a la PCM informando que no participarían de las sesiones de la etapa de diálogo, en tanto no se modificara la Ley del Derecho a la Consulta Previa. Dicha solicitud fue transmitida al Presidente de la Comisión de Pueblos Amazónicos, Andinos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República[5], por estar en el ámbito de la competencia del Poder Legislativo, reiterándoseles la invitación a continuar participando en la Comisión Multisectorial.
Entre los meses de febrero y marzo se realizará, en las comunidades indígneas de las cuencas de los ríos Pastaza, Corrientes y Tigre, en la Región Loreto, el primer proceso de Consulta Previa por la próxima licitación y posterior contrato de explotación del Lote 192 (ex Lote 1AB) de PERUPETRO.
Como parte del proceso de diálogo realizado en el ámbito de la Comisión, se elaboró el informe denominado “Acta de Consulta”, que incluyó el texto de la propuesta de reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta, consignado los acuerdos, desacuerdos y observaciones formuladas por los distintos integrantes de la Comisión. Como resultado, el Reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta Previa fue aprobado mediante Decreto Supremo N° 001-2012-MC, publicado el 2 de abril de 2012.
La implementación del derecho a la consulta implica elaborar una política pública que, a su vez, cuente con diferentes instrumentos de gestión. El VMI viene cumpliendo dicha labor y ha avanzado en la realización de eventos informativos con funcionarios públicos y líderes y lideresas indígenas, coordinación constante con las organizaciones indígenas de alcance nacional y la elaboración de los instrumentos que permitan una adecuada implementación de la Ley. A continuación, detallamos tres de los avances más significativos en esta dirección.
El VMI ha coordinado la elaboración de la Guía Metodológica, la cual brinda precisiones sobre los estándares internacionales del derecho a la consulta y pautas para su aplicación. Cabe resaltar, que una de las características fundamentales de este documento es que será actualizado de manera permanente y su contenido será enriquecido a medida que se desarrollen los procesos de consulta. Así también, se prevé reforzar su contenido con las apreciaciones de los pueblos indígenas en el marco de los procesos de capacitación que realiza el Ministerio de Cultura.
El VMI ha creado el Registro de Intérpretes de Lenguas Indígenas u Originarias y el Registro de Facilitadores[6]. Durante los procesos de consulta, los intérpretes serán colaboradores esenciales que tendrán la responsabilidad de traducir documentos oficiales y realizar labores de interpretación. Con ello, se garantizará un mayor entendimiento entre el Estado y los pueblos indígenas, además de contribuir a la protección, uso y difusión de las lenguas indígenas de nuestro país, tanto en el ámbito público como en el privado.
Cabe señalar que hasta el momento se han realizado dos cursos de Capacitación de Intérpretes de Lenguas Indígenas para Procesos de Consulta Previa. En el primer proceso se han capacitado a treinta intérpretes y traductores de quechua, awajun, shipibo-konibo, ashaninka, matsigenka y aymara; mientras el segundo taller capacitó a traductores e intérpretes de las lenguas awajun, yanesha, kichua, yine, yagua, cashinahua, tikuna y quechua.
Conforme lo establecido en la Ley 29785, el VMI tiene la función de elaborar, consolidar y actualizar la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios. Esta constituye una herramienta que permitirá a las entidades de la administración pública y a la ciudadanía en general acceder de manera gratuita a información diversa referente a los pueblos indígenas. En el procedimiento de identificación de los pueblos indígenas se consideraron los criterios objetivo y subjetivo consignados en el Convenio 169 de la OIT, recabándose información de diferentes entidades públicas y otras instituciones como el Instituto del Bien Común (IBC), UNICEF y AIDESEP.
Al respecto, las entidades promotoras de las medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectar directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas podrán utilizar la información contenida en la Base de Datos Oficial para la identificación de los pueblos indígenas. No obstante, es importante destacar que esta, por sí misma, no es constitutiva de derechos, por lo cual corresponde a las entidades promotoras identificar a los pueblos indígenas como establece la Ley. En tal sentido, la Base de Datos no es un instrumento rígido, sino que se encuentra abierto a incorporar mayor información de manera progresiva.
Más allá de las acciones descritas y con la finalidad de trabajar en conjunto con las organizaciones indígenas, el Ministerio de Cultura ha constituido el Grupo de Trabajo sobre Institucionalidad Pública en materia de Pueblos Indígenas u Originarios[7], en concordancia con lo acordado en dos talleres en los que participaron el VMI y organizaciones indígenas durante los meses de junio y julio. El Grupo tiene la finalidad de analizar y formular propuestas sobre las características de la entidad responsable en materia de políticas públicas indígenas y sobre los mecanismos de diálogo entre los pueblos indígenas y el nivel nacional de Gobierno para el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas indígenas. Nueve organizaciones participan en el Grupo de Trabajo, el cual presentará un informe final que incluya los acuerdos alcanzados y puntos de discrepancia respecto a los objetivos señalados[8].
Iniciativas como esta apuestan por el trabajo coordinado entre el Estado y los pueblos indígenas. Este proceso, así como la creación de instrumentos destinados a facilitar los futuros procesos de consulta, reiteran el compromiso actual del Ministerio de Cultura para garantizar los derechos indígenas y constituyen una muestra de la vocación por el diálogo, el respeto a la diferencia y la inclusión social de todos los peruanos y peruanas.
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[1] Informe Defensorial N°006-2009-DP/ADHPD. 2 de julio del 2009.
[2] http://derechoshumanos.pe/2011/08/ante-la-ley-de-consulta/
[3] http://www.conacami.pe/2011/10/demandan-comision-multisectorial-para.html
[4] AIDESEP (Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana), CONAP (Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú), CCP (Confederación Campesina del Perú), CNA (Confederación Nacional Agraria), CONACAMI (Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería) ONAMIAP (Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú). Posteriormente se acordó incorporar dos organizaciones adicionales: La Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú (FEMUCARINAP) y la Unión Nacional de Comunidades Aymaras (UNCA).
[5] Ello se debe a que los pedidos de modificación de las leyes nos forman parte de las competencias del Poder Ejecutivo, sino del Poder Legislativo.
[6] Resolución Viceministerial N°001-2012-VMI-MC
[7] Resolución Ministerial Nº 361-2012-MC
[8] Las organizaciones acreditas son las siguientes: Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), Asociación Nacional de Comunidades Conservacionistas de Vicuñas y Guanacos del Perú (ANCCVG-Perú), Confederación Campesina del Perú (CCP), Confederación Nacional Agraria (CNA), Coordinadora Nacional de Comunidades Campesinas e Indígenas del Perú (CONACCIP), Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP), Organización Nacional de Comunidades Aymaras, Amazónicas y Quechuas (OBAAQ-Perú), Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), Unión Nacional de Comunidades Aymaras (UNCA).
Paulo Vilca Arpasi
Director General de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos del Ministerio de Cultura.
Mauricio Zavaleta Siri
Especialista del Viceministerio de Interculturalidad, del Ministerio de Cultura.
