La percepción del cambio climático que alerta a la región Piura está ligada a los desastres de inundación por desborde de sus ríos en las cuencas Piura y Chira, registrados durante la ocurrencia de eventos ENOS (El Niño-Oscilación Sur) en 1982/83 y 1997/98, así como a las lluvias intensas repentinas en 2017 y 2023. Las lluvias no son la causa de los desastres, sino el resultado de un progresivo incremento en la vulnerabilidad socioeconómica construida por una institucionalidad que perpetúa el daño recurrente en la infraestructura, así como la pérdida de vidas, bienes y salud. Esta condición genera una incertidumbre constante que dificulta la planificación del desarrollo sostenible basado en la gestión integral de las cuencas, adaptándose al cambio climático.
La primera iniciativa nacional para asumir la gestión integral como concepto orientador de la planificación del desarrollo sostenible data de 1974, cuando la Dirección General de Aguas creó la Subdirección de Manejo de Cuencas[1]. Sin embargo, en 2017, se registraron inundaciones por desbordes de los ríos en todas las cuencas de la costa peruana, desde Tumbes hasta Arequipa, siendo la más grave la ocurrida en Piura, debido a la falta de gestión de las cuencas. Después de 43 años, la gestión integral de cuencas sigue siendo solo un concepto nominal, sin una aplicación efectiva.
En los últimos 40 años (1983-2023), Piura ha experimentado interrupciones periódicas en su proceso de desarrollo debido a cuatro eventos lluviosos extremos. Las lluvias, que en otras regiones del país no causan daños significativos, adquieren niveles de desastre en Piura. Esto se debe a un crecimiento distorsionado que no ha integrado el enfoque de gestión integral de cuencas ni los riesgos de desastre como herramientas para la planificación del desarrollo sostenible y la adaptación al cambio climático. En este contexto, el crecimiento de su población e infraestructura ha aumentado proporcionalmente su vulnerabilidad con el tiempo. El resultado de esta falta de previsión se ha manifestado en los últimos seis años, cuando, con lluvias menos intensas[2],[3], la magnitud de la amenaza y el daño han sido mayores.
El principal aprendizaje después del ENOS de 1997/98, fue la implementación del Programa “Disminuir la vulnerabilidad frente al incremento de caudales originados por precipitaciones extremas en la cuenca media y baja del río Piura”, que en 2010 elaboró la propuesta “Control de Avenidas e Inundaciones del Río Piura en el Tramo Puente Carrasquillo–Chutuque”, impulsada por el Gobierno Regional de Piura con apoyo de la Cooperación Técnica Alemana[4]. Esta fue la primera propuesta concreta de gestión integral de cuencas con enfoque en la gestión de riesgos para reducir la vulnerabilidad ante futuras amenazas de inundación por lluvias extremas. Sin embargo, entre su formulación y la ocurrencia del desastre de 2017, transcurrieron siete años en los cuales la sociedad civil no tuvo la oportunidad de adoptarla y exigir su implementación a las autoridades administrativas nacionales. Este es un caso en el que el éxito de una propuesta o teoría no reside únicamente en su solidez lógica, explicativa y/o predictiva, sino en el poder que poseen sus defensores y beneficiarios para lograr su implementación.
Las lluvias no son la causa de los desastres, sino el resultado de un progresivo incremento en la vulnerabilidad socioeconómica construida por una institucionalidad que perpetúa el daño recurrente en la infraestructura, así como la pérdida de vidas, bienes y salud.
Inmediatamente después de las lluvias de 2017, se formaron diversos colectivos ciudadanos, asociaciones civiles, organizaciones comunales y productivas en Piura, que iniciaron interacciones de diferentes tipos (conferencias, foros, talleres, conversatorios presenciales y virtuales) con entidades públicas, académicas y reguladoras competentes en la gestión integral, especialmente del río Piura. El objetivo era adquirir los conocimientos necesarios para influir de manera efectiva en su implementación como eje principal para reducir la vulnerabilidad. La propuesta elaborada en 2010 fue ajustada por el Consejo Regional de Recursos Hídricos de la Cuenca Chira-Piura (CRRH-ChP), dependiente de la Autoridad Nacional del Agua y del Gobierno Regional de Piura, con el título "Tratamiento Integral para la Reducción de la Vulnerabilidad Frente a Inundaciones y Escasez Hídrica en la Cuenca Chira-Piura". Se presentó en abril de 2017 como una prioridad regional ante las autoridades del gobierno nacional, con el respaldo de las organizaciones ciudadanas.
En abril de 2017, se creó la Autoridad de la Reconstrucción con Cambios (ARCC), responsable de implementar los planes de reconstrucción, asumiendo la propuesta del CRRH-ChP con un enfoque en la gestión de riesgos de desastre[5]. La Contraloría General de la República (CGR)[6] se convirtió en la entidad responsable de monitorear su ejecución. Junto con la ARCC y la CGR, se integraron cuatro ministerios, el GORE (Gobierno Regional) y los gobiernos locales como ejecutores, así como un conjunto de entidades de apoyo para cumplir los objetivos de la ARCC (Diagrama). Sin embargo, este complejo institucional no mostró sinergias entre sus componentes, y la ARCC no cumplió su propósito, mientras que la CGR tampoco supervisó que se cumpliera.
En 2018, se contrató al consorcio español Inundaciones Piura para realizar los estudios definitivos y alternativas del tratamiento integral[7]. Sin embargo, su contrato se rescindió en 2020 sin justificación verificable, habiendo realizado cuatro entregables y con el quinto pendiente de tramitación[8]. Estos entregables contaban con la aprobación del Grupo Supervisor del contrato y estaban bajo la vigilancia de la Contraloría. En junio de 2020, en un momento de debilidad institucional, el estado peruano, a través de la ARCC, firmó un convenio de gobierno a gobierno con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, y también firmó un contrato de asesoría y asistencia técnica con el consorcio británico UKDT, compuesto por cinco empresas (tres con sede en Londres y dos en Lima)[9]. Durante ese mismo año y en 2022, se rescinden dos contratos más, bajo la asesoría del UKDT.
En esta situación, un nuevo y repentino evento de lluvias intensas del verano 2023 encontró a la región más vulnerable que en 2017. Mientras que en ese año la inundación se produjo con un caudal de 3600 m3/sg, en 2023 ocurriría con 2000 m3/sg. Debido a la falta de control del caudal del río, fue imposible contar con un sistema de drenaje adecuado y la infraestructura “reconstruida” nuevamente se dañó. Después seis años, este tipo de institucionalidad, que gastó más de 4,400 millones de soles[10], desembocó en un nuevo desastre por una vulnerabilidad incrementada, demostrando ser una institucionalidad no operativa, sino gestora de desastres. En Piura, no se ha constatado la existencia de estructuras administrativas, redes de interacción, sistemas de control, transparencia y participación ciudadana que actúen de manera coordinada, elementos que son fundamentales para una institucionalidad funcional en la gestión integral de cuencas y en la gestión del riesgo de desastres[11].
Este proceso de desadaptación al cambio climático (desde el último ENOS en 1998) ha ocurrido a lo largo de cinco gobiernos nacionales y seis regionales, lo que revela la existencia de factores variables y constantes. Un factor variable son los diferentes gobernantes elegidos que no ejecutaron las soluciones disponibles. El factor constante es el entramado normativo e institucional que obstruye la ejecución de dichas soluciones.
Durante 25 años (1998-2017), la debilidad de la sociedad civil de Piura se manifestó en su falta de orientación para identificar la causa principal de su percepción de riesgo en términos del control integrado de cuencas, lo que les impidió adoptar la solución viable elaborada en 2010. Las organizaciones civiles la han aceptado y se han identificado con ella. Sin embargo, una nueva debilidad se ha hecho evidente: el escaso conocimiento sobre cómo defenderla, el espacio dónde hacerlo y cómo fiscalizar la transparencia de su ejecución. Este ejercicio de gobernanza requiere un conocimiento científico, técnico y jurídico mínimo del cual las organizaciones ciudadanas no han dispuesto para llegar a un consenso y formar una opinión colectiva cualificada que les permita ejercer su derecho a decidir sobre las alternativas disponibles que respondan a sus intereses, de acuerdo con sus territorios específicos en las cuencas de Piura y Chira.
En los últimos seis años, los diferentes colectivos ciudadanos han buscado progresivamente superar estas limitaciones para organizar su intencionalidad colectiva, expresada como conocimiento compartido sobre su percepción regional del riesgo basado en la necesidad de controlar de forma integrada las cuencas. Esto orienta su acción cooperativa hacia objetivos comunes de interés público, partiendo de sus intereses territoriales específicos (Alto Piura, Medio Piura, Piura, Bajo Piura y Sechura). Para lograr estos propósitos , se ha iniciado un esfuerzo de responsabilidad ciudadana mediante la formación de redes de integridad que agrupan organizaciones civiles, expertos de diversas disciplinas, y entidades involucradas. Todo esto, con la finalidad de intercambiar experiencias y conocimientos, establecer objetivos, proponer alternativas y definir resultados. Las acciones colectivas derivan en la propuesta de nuevas reglas de juego, es decir, una nueva institucionalidad que sea capaz de viabilizar el control integrado de las cuencas con el objetivo de reducir las vulnerabilidades y adaptarse al cambio climático, ya que la institucionalidad actual solo ha promovido el desastre. Además, estas redes requieren ser acompañadas por un sistema de comunicación del riesgo que se aleje de la difusión del miedo y la incertidumbre propagada por los medios de comunicación.
Actualmente, un referente regional de redes de integridad eficientes y eficaces es el representado por las organizaciones comunales de la Sierra de Piura (Ayabaca y Huancabamba). Estas han logrado, mediante sus acuerdos colectivos, que el manejo sostenible de páramos y bosques de neblina se convierta en una decisión política de desarrollo territorial en sus respectivos gobiernos provinciales, en una clara demostración de responsabilidad ciudadana en el sentido de la protección de lo público.
REFERENCIAS
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[1] Chang-Navarro, L. y M. Gallardo. Gestión Integral de Cuencas Hidrográficas. CCTA. 1988
[2] SENAMHI. El Niño Costero 2017: Condiciones Termo- Pluviométricas a Nivel Nacional. 2017
[3] SENAMHI. Condiciones secas en el Perú durante el periodo Hidrológico 2022-2023. 2023
[4] Autoridad Nacional del Agua – ANA. Tratamiento Integral para la Reducción de la Vulnerabilidad Frente a Inundaciones y Escasez Hídrica en la Cuenca Chira-Piura. Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca Chira Piura. 2017. https://repositorio.ana.gob.pe/bitstream/handle/20.500.12543/3773/ANA0002303.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
[5] LEY Nª 30556 Autoridad para La Reconstrucción Con Cambios
[6] https://www.rcc.gob.pe/2020/main-home/plan-integral/que-es-la-rcc/
[7] Contrato N°001 – 2018 – GR – PEIHAP: “Contratación del Servicio de Consultoría en General: Para la Elaboración del “Plan Integral para el Control de Inundaciones y Movimiento de Masas y Plan Maestro de Drenaje Pluvial del Área de los Distritos de Piura, Castilla y Veintiséis de Octubre”.
[8] Resumen Ejecutivo del Estado Situacional del Plan Integral y Plan Maestro.
[9] Contrato de Gobierno a Gobierno entre Perú con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte para el programa de la Reconstrucción.
[10] https://www.rcc.gob.pe/2020/en-piura-se-ha-ejecutado-mas-de-s-4400-millones-en-obras-de-reconstruccion-con-cambios/
[11] Neuhaus Wilhelm, S. Identificación de factores que limitan una implementación efectiva de la gestión del riesgo de desastres a nivel local, en distritos seleccionados de la región de Piura. Tesis Magíster en Gerencia Social. Pontificia Universidad Católica del Perú. Escuela de Posgrado. 2013.
Invierno 2023
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