La Descentralización, cuestión maltratada y pendiente

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Reunión del equipo técnico y funcionarios de la Mancomunidad Regional Los Andes, realizada en la sala Acuerdo Nacional de la Presidencia del Consejo de Ministros (Nov. 2015).

El debate sobre la descentralización en el Perú, estando poco en primer plano, responde a un  modo de constitución que está en el origen de nuestra sociedad, y que tienen mucho que ver con la desigualdad en la distribución de poder en el país. El Estado republicano heredó la centralización en Lima del gobierno del muy extenso Virreinato del Perú. Sólo en las dos décadas últimas, el progreso de la comunicación electrónica y la mejora de las vías de comunicación, han permitido relaciones más directas, intensas y plurales, económicas y culturales, entre la capital y las regiones más lejanas. Existieron periodos de autonomías regionales, posibles por la incomunicación, pero fueron la excepción. En los últimos tiempos, la descentralización ha logrado avances parciales, entre los que están: la elección ininterrumpida de autoridades locales desde los años ochenta y, más recientemente, la creación de un nivel de gobierno intermedio de base departamental, mal llamado “regional”.

Los numerosos informes sobre el tema, coinciden: luego de un serio intento que se inició en la década de los ochenta bajo la constitución del 79 y duró hasta 1992, se retomó el proceso el año 2002 con el Gobierno de Toledo. Pero estuvo marcada por una transferencia de funciones acelerada y mal definida, y que se sumó a la ausencia de capacidades para cumplirla en el gobierno central y en las regiones a la vez; una dependencia directa de los recursos designados por el Ministerio de Economía (MEF); un error de diseño que ha apostado por una departamentalización antes que una regionalización sin considerar la heterogeneidad del territorio; un sistema de control poco eficiente y la ausencia de espacios de coordinación y articulación intermedios claros, entre distintos niveles de gobierno. En suma, el proceso de descentralización se da marcado por los problemas que caracterizan al Estado en su conjunto.

En el último gobierno, los progresos a contra-corriente se han detenido y hoy tenemos signos de retroceso, pese al interés inicial del presidente Humala[1]. El concepto constitucional de un Estado unitario y descentralista, se contrapone a la continuidad del profundo centralismo dominante aún, expresado en dinámicas excluyentes, visibles casi de inmediato a nivel político, social y económico. El gobierno actual ha optado por políticas desconcentradas en sectores como el de cultura e inclusión social, que han tenido logros pero que enfrentan el desafío de articularse bien dentro de los espacios locales para que sus funciones sean más eficientes y se continúen de gobierno a gobierno.

A nivel político, no se observan plataformas que faciliten la coordinación permanente con actores claves como el Congreso de la República o el Concejo de Coordinación Intergubernamental. Esta situación dibuja un escenario fragmentado que refuerza la discrecionalidad de los gobernadores regionales o la imposición de políticas desde el centro, aumentando la conflictividad y el surgimiento de micro poderes.

Pese a las promesas iniciales[2], la Secretaría de Descentralización (SD) de la Presidencia del Consejo de Ministros no ha guiado el proceso. Por el contrario, ha centralizado la coordinación evitando la creación de contrapesos. Esta situación, iniciada tras la eliminación del Consejo Nacional de Descentralización (CND) en el 2007, resulta funcional al gobierno central, pues permite privilegiar la coordinación directa antes que el reconocimiento de espacios no institucionalizado tales como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) o REMURPES que hoy encuentran su efectividad en el voluntarismo del Gobierno o en liderazgo político de turno[3]. La recurrencia a liderazgos regionales ha sido más bien un recurso político efectista, tal y como ha sucedido con la convocatoria descentralizada a Consejos de Ministros o la designación de César Villanueva, un exitoso presidente regional de San Martín a la Presidencia del Consejo de Ministros cuando su figura era aprovechable.

Los casos de corrupción de autoridades regionales[4] han reforzado la imagen que se tiene desde Lima de las instancias regionales como fuente de ineptitud y ahora agravamiento de la inmoralidad en el Estado. Los medios de comunicación de la capital propagan esta imagen simplificada que trata de dejar mejor, o menos mal, al Ejecutivo central y al Parlamento. De este modo no se han dado presiones eficaces, incluso de las propias autoridades regionales, y se ha facilitado desviar la atención de la indiferencia del Gobierno Central sobre la suerte del proceso de descentralización como conjunto. En lugar de mejorarse los controles de la Fiscalía y del Poder judicial dentro de las regiones, de revivir el Consejo Nacional de Descentralización como instancia de coordinación entre Gobierno Nacional y Gobiernos regionales, y de promover la reforma general del Estado en una perspectiva descentralista seria, se ha abandonado a los Gobiernos regionales a su suerte. Al contrario, como parte de la tendencia a desprestigiarlos, los parlamentarios, también los de las regiones por supuesto, han usado su descrédito para justificar medidas como la eliminación de la reelección a ese nivel subnacional, cuando sí es permitida en el Congreso.

La opinión pública en Lima ignora la valoración positiva de los cambios cualitativos que tienen de esta reforma las poblaciones de las regiones, tradicionalmente poco consideradas. Como también los casos de logros positivos en muchos lugares. Los actores e instituciones que buscan poner en agenda esta cuestión de fondo tienen muchas dificultades. Sin embargo, no debe negarse que la descentralización ha dinamizado la participación política, permitido la visibilización de actores e incrementado -con sus limitaciones- la presencia del Estado. No se trata pues de defender a los líderes políticos de turno o a tales indicadores. Se trata de decidir sobre una contradicción de fondo irresuelta en el Estado y que afecta a todos sus sectores.

En un diálogo reciente en la Universidad Católica, políticos y expertos de distintas posiciones coincidieron: debe decidirse en serio pronto. El proceso actual no se inició bien, pero ha avanzado y es difícil, y para muchos, negativo, pretender revertirlo. Las soluciones puntuales no lo son. No se puede gestionar descentralizadamente un Estado que no lo es. Para algunos hay que tomar un tiempo para reorganizarlo todo y relanzar el proceso. Para otros, avanzar descentralizando ya. El tema no debe seguir oculto. Gobierno y Congreso nuevos tendrán que asumir el reto. La participación de líderes regionales en las planchas presidenciales y congresales ha abierto un canal de acción nuevo a no desaprovechar[5].

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[1] Quiñones, Patricia. “Una mirada al proceso de descentralización tras el primer año de gobierno de Ollanta Humala”. En Revista Argumentos. Año 6. N° 3. Julio 2012. http://revistaargumentos.iep.org.pe/articulos/una-mirada-al-proceso-de-descentralizacion-tras-el-primer-ano-de-gobierno-de-ollanta-humala/
[2] En el Plan de Descentralización 2012-2016 se rescata el liderazgo de la SD y su articulación con el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) pensando como un espacio de coordinación y articulación de la política descentralista (21).
[3] La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) está integrada por los gobernadores regionales electos. Cobró importancia durante la presidencia de César Villanueva. Sin embargo, la elección de Acuña y su salida temprana debido a su candidatura, debilitó la institución.
[4] El debate ha retornado al Gobierno Central tras el descubrimiento de redes de corrupción que involucran a actores externos y a niveles de gobierno. Sin embargo, se han mostrado como casos aislados y no han llevado en ningún caso a un cuestionamiento del Sistema de Control o de las reformas que este precisa.
[5] Ver “Perspectivas sobre la Descentralización y su futuro”, Serie “Diálogos en la PUCP”, Lima, 2015


Rolando Ames Cobián

Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas; Bachiller en Filosofía de la Universidad de San Marcos, además de Licenciado en Ciencias Políticas de la Universidad Católica Lovaina, Bélgica. Profesor principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú – PUCP.

María Claudia Augusto

Estudiante de pregrado en Ciencia Política y Gobierno-PUCP. Asistente de Investigación de la Plataforma para la Reflexión Política.

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