En toda democracia los poderes del Estado tienen, en mayor o menor grado, problemas de legitimidad. Ni siquiera en democracias asentadas es sencilla la relación entre la población y congresistas, ministros y jueces. Sin embargo, en el Perú estos problemas son muy profundos, incluso más que en otros países de América Latina. Encuestas comparadas muestran niveles muy bajos de aprobación y confianza del Poder Ejecutivo, Congreso y Poder Judicial peruanos. No es exagerado, entonces, decir que en el Perú las instituciones básicas de nuestra democracia tienen desde siempre un serio problema de legitimidad.
Como desarrollaré a continuación, hay razones muy profundas para que este estado de cosas se mantenga. No toco todas las razones para esta situación, pero con algunos ejemplos basta para comprender la magnitud de los desafíos para reformar dicha situación. Si a eso sumamos la dinámica tensa, y por momentos conflictiva, que se viene produciendo entre el Ejecutivo y la mayoría fujimorista en el Congreso, así como las crecientes denuncias de corrupción que involucran a la mayoría de grupos políticos, el panorama es todavía más negativo. La construcción de legitimidad de nuestras instituciones democráticas es una tarea cuesta arriba. Veamos primero los problemas usuales y luego los actuales.
Comencemos con el Congreso. Los problemas empiezan por el débil vínculo de representatividad que hoy existe entre ciudadanos y representantes. La debilidad partidaria se traduce en la formación de bancadas con poca coincidencia ideológica y débil coherencia interna. Grupos políticos nuevos, donde los individuos ingresan más por el dinero que se pueda aportar para la campaña o por el reconocimiento público con el que se cuenta, convocan en sus listas parlamentarias a una serie de individuos sin mayores vínculos entre ellos. Los votantes que buscaron ciertos valores en el candidato presidencial, que sirvió de locomotora para jalar a dicha lista parlamentaria, no verán esos valores reflejados en la desarticulada bancada que resulta elegida en el Congreso. Y ello debilita el vínculo de representación.
Se suma al problema que muchos congresistas son representantes de intereses particulares, les importa poco hacer una carrera política en base a ideas o temas de interés público. Por ello, no construirán agendas públicas en el Congreso y probablemente carezcan de interés en especializarse en temas y reformas complejas. Y si sumamos escándalos de congresistas individuales, sea por gestión de intereses o vinculados al manejo de recursos y contratación de personal, vemos que el Congreso la tiene cuesta arriba si intenta mejorar su imagen.
Por su parte el Poder Judicial carga con una larga fama de corrupción e inoperancia. Es una institución fuertemente jerárquica, donde existen poderosas reglas informales para determinar la carrera judicial y el manejo de la institución en general. Estos criterios distan de ser meritocráticos. Si bien los fondos no lo son todo, la institución no cuenta con recursos suficientes para su fortalecimiento, lo cual afecta severamente su desempeño. Y en la actualidad se le juzga más duramente pues la población considera que la alta criminalidad es en parte resultado de la inoperancia de jueces.
Cambiar una institución tan compleja, y con tantas competencias que cumplir, es también enormemente difícil. Especialmente si pensamos que las autoridades de la institución están imbuidas en estas relaciones, haciendo difícil que sean agentes de cambio que puedan modificar el ‘statu quo’. Al mismo tiempo, una reforma impulsada desde fuera de la institución puede convertirse en un nuevo caso de manipulación judicial.
En el caso del Ejecutivo también encontramos un poder desprestigiado. La suerte del Ejecutivo y los gobernantes que lo ocupan está asociada a un Estado débil, con serias dificultades para desarrollar sus funciones, tener llegada en el territorio y mostrar efectividad a los ciudadanos. Incluso en el caso de autoridades realmente comprometidas es difícil mostrar resultados en los cortos plazos que pide la población. Pero, además, la precariedad de las organizaciones políticas que ganan el poder hace que frecuentemente se convoquen a recomendados y allegados que supuestamente saben gobernar. Esos individuos rápidamente se ven envueltos en escándalos de corrupción que terminan debilitando al Presidente y el gobierno en su conjunto.
Como vemos, estos problemas son muy serios. Difícilmente van a mejorar con meros cambios legislativos o asignando más recursos (aunque estos son vitales). Resolver estos problemas usuales es de por sí complicado. Pero además se suman dos tipos de problema actuales que hacen la situación más complicada: la tensión Ejecutivo-legislativo y la crisis de corrupción que se vive.
La amplia y organizada mayoría legislativa fujimorista está dando lugar a una complicada dinámica que fácilmente puede salirse de control, especialmente porque la bancada del partido de gobierno es todo lo contrario: pequeña y desarticulada. Como mostró el caso de la censura al Ministro Jaime Saavedra en diciembre pasado, es fácil que las tensiones escalen. Intuyo que ambos, mayoría y gobierno, pierden con esos episodios frente a la opinión pública. Luego de la censura hemos vuelto a una relativa calma, pero queda claro que dicha estabilidad depende de la mayoría parlamentaria.
El Poder Judicial carga con una larga fama de corrupción e inoperancia. Es una institución fuertemente jerárquica, donde existen poderosas reglas informales para determinar la carrera judicial y el manejo de la
institución en general.
A esta situación han venido a añadirse los escándalos de corrupción develados en Brasil contra grandes empresas de ese país. El impacto ha sido latinoamericano. Las coimas pagadas por empresas constructoras brasileñas en el Perú, especialmente la empresa Odebrecht, ha llevado a un acelerado deterioro de la imagen de las autoridades. Esta caída se da incluso en el caso de actores que están menos involucrados en el tema. Como decía Mirko Lauer en una columna hace unas semanas, es difícil para la población distinguir entre “contagiados” y “conectados”. Hoy todos los políticos se encuentran bajo sospecha, incrementando el quiebre entre la población y sus autoridades. Todo indica que habrá escándalo por un buen rato.
Este diagnóstico pesimista no tiene por objeto sugerir que no hay nada que hacer. Es más bien una mirada realista para comprender la magnitud de los desafíos y tomar conciencia de que las reformas simplonas, como los cambios legislativos, no son efectivas. Es posible señalar algunas rutas de mejora, por ejemplo, observando procesos de reforma en otros países donde las instituciones lograron cambiar su imagen.
Condiciones para la Reforma de esta situación:
Tener en cuenta que los cambios son solo el primer paso de un complejo proceso de implementación, es la mejor forma de no bajar la guardia. Es difícil, a veces lento, pero como muestran algunos casos fuera del Perú, no imposible.
Otoño 2017
Eduardo Dargent Bocanegra
Profesor Asociado de la Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP. Director de la Maestría de Ciencia Política.
