Legado social
El tema de los conflictos sociales relacionados a la minería es de larga data. En la última década la Defensoría registró entre 180 a 210 conflictos en promedio en todo el Perú, activos y latentes, de los cuales un 45% están relacionados a la minería (entre 80 y 90 conflictos aproximadamente). Si uno hiciera una evaluación de desempeño de las políticas públicas a lo largo del tiempo, uno debería esperar (o desearía) que estos conflictos vayan disminuyendo. Es decir, ir encontrando soluciones para que estas estadísticas vayan en retroceso. Pero estos números no cambian, así pase un gobierno u otro.
La minería ha sido positiva para la economía del país, pero mientras un sector de la sociedad sigue pensando y focalizando su discurso en aumentar las cifras de explotación y exploración minera, paralelamente hay cierta indolencia respecto al tema de los conflictos sociales.
Y hay que llamar la atención sobre esto, pues no sólo se trata de explotar más mineral como palanca para el crecimiento y un potencial desarrollo. La minería ha sido positiva para la economía del país, pero mientras un sector de la sociedad sigue pensando y focalizando su discurso en aumentar las cifras de explotación y exploración minera, paralelamente hay cierta indolencia respecto al tema de los conflictos sociales. No en vano esta parte de la realidad social del país permanece sin ninguna modificación, y sólo es interrumpida por ligeros sobresaltos de atención desde los gobiernos cuando suceden tomas de carreteras o los conflictos desembocan en muertos: hasta que nos confrontamos frente a una desgracia. Situación similar ha experimentado el sector salud. A los sucesivos gobiernos no les interesó que convivamos por décadas con una salud pública precaria, con bajos indicadores de éxito, hasta que en el 2020 nos confrontamos con la desgracia de la pandemia. Posiblemente, en un juego de prioridades, el Estado apostó previamente a que algún día en el futuro habría los recursos o condiciones para resolver la salud pública. Del mismo modo, quizás algún día los conflictos sociales mineros se resolverían por el devenir histórico de un mayor presupuesto público y presencia del Estado en las zonas rurales.
Políticas públicas en minería
No hay un sólo factor que explique los conflictos sociales en minería. Los conflictos son complejos, la realidad social y geográfica en el Perú es muy diversa: estamos hablando de 80 casos de conflictos mineros a lo largo de todo el territorio (2021, junio), estos a su vez representan a numerosos contextos en los que se desarrolla de la actividad minera.
Desde el lado de las políticas públicas, el sector minero en el Perú ha presentado diversos retos en las últimas décadas, aunque podemos hablar de dos pilares generales que requieren atención. Uno primero relacionado al impacto local, es decir, al impacto en términos de desarrollo y uno segundo tiene que ver con el fortalecimiento de las instituciones en el Estado y de las reglas de juego desde una perspectiva social. De hecho, no sólo se trata de generar certezas hacia la inversión, sino de generar estas mismas certezas o seguridad hacia la población con respecto a la actividad foránea que se va a instalar en sus territorios.
No sólo se trata de generar certezas hacia la inversión, sino de generar estas mismas certezas o seguridad hacia la población con respecto a la actividad foránea que se va a instalar en sus territorios.
Con respecto al impacto al desarrollo, lo primero es mencionar que el principal impacto del sector minero a la economía nacional y local se canaliza a partir del pago de impuestos y, en menor medida, a través de la generación de empleo y concatenación con otros sectores económicos en donde su impacto es limitado.
En este marco, actualmente se viene evaluando la posibilidad una reforma tributaria al sector minero, y entre otros, crear un impuesto a las sobreganancias mineras. El Perú y América Latina, en general, vivió un boom de precios de los commodities, tanto minerales como hidrocaburos, en la década del 2000 que benefició a muchos países en la región. Luego esos precios empezaron a bajar a partir del 2014, pero desde el 2020 han vuelto a repuntar y han alcanzado precios históricos nunca antes visto. En el caso del cobre que comprende el 50% de nuestras exportaciones mineras, su precio ha superado los 4 dólares la libra, mientras hace en el 2019 su precio oscilaba alrededor de 2.5 dólares la libra.
Junto a la subida de precios, las empresas de cobre y oro en Perú presentan uno los costos de producción más bajos entre los principales países productores del mundo debido a una serie de ventajas como el bajo precio de la electricidad y el agua, el bajo costo de la mano de obra y a que nuestros yacimientos son relativamente jóvenes, lo que favorece una mayor ley del mineral. De hecho, el costo de producción de cobre en el Perú en mina es 19% más baja que Chile y 23% más baja que Australia. Ambas condiciones, precios altos y costos bajos, vienen generando altas sobreganancias no esperadas en las empresas mineras. Desde hace varias décadas en varias economías avanzadas y en desarrollo se han venido discutiendo y aplicando mecanismos de captación de renta de actividades extractivas mineras e hidrocarburíferas en contextos de precios altos. En el Perú esa discusión se inició en los períodos electorales que llevaron al gobierno a los expresidentes Alan García y, luego, a Ollanta Humala; pero finalmente no se implementó este impuesto a las sobreganancias y las medidas adoptadas para captar una mayor renta fueron limitadas.
Junto a esta mayor recaudación, aparece también el tema de reformar cómo se gasta este dinero, lo que conlleva a una reforma del uso del canon. El canon está orientado por ley, básicamente, a la inversión en infraestructura pública, lo que en un principio es algo positivo. Sin embargo, esta dinámica de inversión termina descuidando muchos otros aspectos que también son importantes para el desarrollo local. Por ejemplo, el canon no se puede invertir en diversificación productiva, ni en fortalecer a las instituciones locales, tampoco no se puede invertir en calidad educativa o calidad en salud. Bajo la lógica del “fierro y cemento” ya hemos observado cómo han proliferado la construcción de hospitales, pero que en la práctica no tienen la capacidad de asegurar una buena atención en salud. Además de la reforma del canon, se requiere fortalecer los sistemas anticorrupción a nivel de los gobiernos subnacionales, lo que favorecerá a zonas con y sin presencia minera.
En relación al fortalecimiento de las instituciones en el Estado y de las reglas de juego o seguridad jurídica para las poblaciones, se identifica una agenda bastante amplia y con varios temas delicados en derechos humanos, sociales, ambientales y culturales.
Uno de ellas, por ejemplo, tiene que ver con la planificación estratégica del territorio. En la década del 2000 se inicia una política pública en la que cada región empieza a crear una Zonificación Económica Ecológica y cuyo siguiente paso sería pasar a una política de Ordenamiento Territorial, que entre otros permitiría identificar áreas de protección que sean relevantes para la ciudadanía. Esta política, sin embargo, se paraliza en el 2014 bajo el gobierno de Humala con la promulgación de la Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país (Ley 30230). Esta ley generó adicionalmente un debilitamiento del andamiaje de la fiscalización ambiental, motivo por el cual se la denominó como “paquetazo ambiental” por varios colectivos de sociedad civil. De acuerdo a fuentes directas en el Ministerio de Economía y Finanzas, con el inicio de la caída de los precios de los minerales y la desaceleración de la economía el gobierno entró en un diálogo con varios sectores empresariales y les consultó sobre los impulsos que necesitaban para relanzar su crecimiento. De este diálogo nacería la ley en mención.
Como política pública el Ordenamiento Territorial podría delimitar cuáles son las fuentes de agua que se quieren proteger, y sobre todo en un contexto de cambio climático. Por ejemplo, ahora tenemos en Lima un problema con un proyecto minero pequeño “Ariana” que se está ubicando en la cabecera de cuenca del río Rimac, junto al túnel transandino que trasporta el agua a la ciudad, y con alto riesgo al tratarse de una zona sísmica.
Relacionado a ello, uno de los ejes claves que deben mejorar en el Perú es la institucionalidad en relación al tema del agua y que explican muchos de los conflictos sociales alrededor de la minería. De hecho, la Autoridad Nacional del Agua es bastante débil. Asimismo, no contamos con estadísticas sobre recursos hídricos a nivel nacional y local, lo que, entre otros, obliga a las empresas mineras a construir sus balances hídricos a partir de aproximaciones.
Uno de los ejes claves que deben mejorar en el Perú es la institucionalidad en relación al tema del agua y que explican muchos de los conflictos sociales alrededor de la minería.
En los últimos años también se ha disminuido de manera importante la participación ciudadana en materia ambiental. A partir de la creación de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para modificaciones de operaciones mineras se elimina la participación ciudadana. Asimismo, en los procesos en los que aún se mantiene este mecanismo, se trata de procedimientos meramente informativos, en el que las opiniones de la población no son vinculantes. Otro tema que debe ser regulado de mejor manera es la consulta previa que en el caso del sector minero se aplica cuando todas las principales autorizaciones ya han sido aprobadas.
Del mismo modo, se requiere revisar los mecanismos que buscan salvaguardar el orden público en contextos de zonas mineras ya que se ha identificado un uso desproporcionado y poco transparente de los contratos entre la policía y empresas mineras, declaratoria de estados de emergencia “preventivos” y numerosos casos de criminalización de líderes y lideresas sociales.
Simbolismo y cambio
En el contexto electoral reciente, los planes de gobierno de Pedro Castillo y Keiko Fujimori, candidatos que disputaron la segunda vuelta de las elecciones presidenciales, tuvieron importantes vacíos en los temas ambientales y de derechos humanos.
Por su parte, en relación al papel de los recursos naturales no renovables, ambos partidos compartían una visión común: deben ser aprovechados para generar recursos económicos para el desarrollo. Sus diferencias tenían que ver básicamente con el modelo económico: Fujimori se inclinaba por generar inversiones desde el sector privado, mientras Castillo una mayor participación del Estado.
Mientras transcurría la segunda vuelta aparecieron dos propuestas clave de ambas candidaturas alrededor de la minería. Castillo planteaba la creación de un impuesto a las sobreganancias, es decir, una mayor captación del Estado de la renta minera. A ello Fujimori respondió con la propuesta de repartir el 40% del canon directamente a las familias en zonas mineras.
A pesar de esta propuesta audaz de Fujimori, Castillo tuvo una votación en muchos casos superior al 80% del electorado en zonas con actividades mineras. En estos territorios a Castillo lo apoyaba, por un lado, las bases sindicales del magisterio que venían promoviendo su candidatura y cierta unidad en el electorado especialmente rural. Por otro lado, las relaciones de desgaste de la población con el modelo minero, aplicado en las últimas décadas, jugaba en contra de Fujimori, que precisamente era percibida como defensora de ese modelo. Este desgaste se basa, entre otros, en un Estado ausente en los ámbitos rurales y al que en situaciones de conflictividad se le percibe más cercano a las empresas mineras. Asimismo, el propio aporte al desarrollo de la minería a nivel local se encuentra bajo cuestión. Al respecto, a pesar de varios años de explotación minera, en muchos distritos se han profundizado las brechas sociales, muy pocas personas locales obtienen trabajo directo de la empresa y la gran mayoría de la población padece los efectos negativos de un incremento en el costo de vida. Por último, las experiencias en las mesas de diálogo han sido decepcionantes para la población. Desde el Estado, su rol de garante y mediador no han tenido resultados. Estos antecedentes han catapultado en estas poblaciones la exigencia de un cambio profundo frente a operaciones y proyectos mineros que no acreditan una convivencia satisfactoria.
Si bien desde los medios de comunicación y opinión pública urbana se ha resaltado el tema de la meritocracia en los funcionarios estatales, en esta parte rural del país este gabinete a partir de algunos de sus representantes simboliza una demanda de cambio a fondo al que vienen aspirando desde hace mucho tiempo.
En espacios como el sur andino, además del anti-fujimorismo histórico, caló también la visita de Castillo a las provincias mineras de Cotabambas y Chumbivilcas durante la primera vuelta electoral en donde cuestionó a la gran empresa minera ya que extrae cuantiosos recursos (“mucho dinero que pasa por sus carreteras”), pero no se ve reflejado en mejores condiciones de vida. En esas presentaciones públicas, en plazas, ha prometido una mayor participación de la población en la organización de los recursos mineros, aunque sus propuestas no han estado fundamentadas cabalmente.
Si bien, todavía a dos semanas de asumidos los puestos ministeriales, no se observan medidas concretas del Estado respecto al sector minero, la propia designación del gabinete ministerial ha generado opiniones favorables desde el ámbito rural. De acuerdo a varios testimonios que he recogido en el sur andino se apoya la decisión de romper con la cultura de tener como altos funcionarios a académicos y técnicos, pero que se encuentran lejos de la realidad rural que esta población vive. Incluso, esta asunción de ministros con apellidos quechuas lo observan como una reivindicación después de 200 años de independencia. Si bien desde los medios de comunicación y opinión pública urbana se ha resaltado el tema de la meritocracia en los funcionarios estatales, en esta parte rural del país este gabinete a partir de algunos de sus representantes simboliza una demanda de cambio a fondo al que vienen aspirando desde hace mucho tiempo. De hecho, es la primera vez que el 70% de los ministros provienen de regiones distintas a Lima, cuando la proporción siempre había sido inversa.
En relación a la problemática minera, la población rural en el sur andino tiene la expectativa que el nuevo gabinete se conduzca bajo un nuevo trato y resuelva sus problemas en tanto conoce su realidad y es parte de los “suyos”. De hecho, en la reciente visita de Guido Bellido a Chumbivilcas para negociar el desbloqueo de la carretera[1] generó gran simpatía, en primer lugar, que se conduzca como paisano; asimismo, fue bastante importante que se comunique en quechua y transmita otros mensajes simbólicos como su llegada en caballo o que la reunión se haya realizado en un espacio no urbano. Finalmente, obtuvo una tregua de 60 días.
En los próximos meses podremos evaluar si los ministerios vinculados al quehacer minero han logrado plantear y concretar leyes y políticas públicas para otro tipo de convivencia con la minería. Lo cierto es que está bastante interiorizado, sobre todo en la población del sur andino, que un cambio importante sólo será posible si se produce una nueva Constitución política en el país. Por ejemplo, para la anhelada nacionalización de los recursos naturales estratégicos que escucharon de Castillo en plazas. Veremos si lo primero sustituye a lo segundo, o viceversa, o si nos encontramos con la continuidad de las políticas previas, o incluso nos acercamos a un inesperado devenir político como el desaforo del actual gobierno.
Desde mi punto de vista, lo primero que debe hacer cualquier gobierno es tratar y responder a la gente en igualdad de condiciones (reducir las asimetrías). Ha sido triste asistir personalmente a varias mesas de diálogo en las que la regla, con algunas excepciones, es que a la población se la “mece”, le arman toda una parafernalia o puesta en escena para que al final no le hagan caso a la mayor parte de sus demandas. Frente a la ausencia de soluciones la población sabe que le caerá la policía ante cualquier exabrupto o “medida de fuerza” y así se completa el círculo de la desgracia y del estatus quo descrito al inicio de este artículo. Es una pena porque ese es el espacio, el de los canales institucionales: el diálogo, que las leyes se cumplan de manera idónea y eficaz, que no haya trampas, eso es lo correcto.
Primavera 2021
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[1] Ruta que es usada para el transporte de minerales por la empresa Las Bambas.
César Flores Unzaga
CooperAcción
