Después de los luctuosos sucesos que marcaron el “Baguazo”, el nuevo Gobierno asumió el poder promoviendo la aprobación de una de las principales demandas del movimiento indígena que derrotara el programa ultra-extractivista del gobierno aprista: la Consulta Previa, libre e informada. El Congreso aprobó por unanimidad la Ley de Consulta en casi idéntica situación a la existente en 1993, cuando el Congreso Constituyente Democrático ratificara el Convenio 169 de la OIT: sin mayor conocimiento de sus importantes implicancias. Pero fue un paso adelante.
Sin embargo, tiempo después, ya en el momento de la implementación, dicha conquista fue desnaturalizada al desconocerse el carácter indígena de las comunidades campesinas de los Andes. La ley de Consulta Previa declaraba que no importaba la “etiqueta” con la cual estuviera denominada jurídicamente una comunidad o pueblo indígena, sino que efectivamente tuviera las generales características definidas en el artículo 1 del Convenio 169. Sin embargo, pronto el Viceministerio de Interculturalidad planteó la postura de que las comunidades campesinas podían ser reconocidas como indígenas con la condición de que tuvieran las características objetivas descritas en el Convenio 169, desconociendo el criterio fundamental del criterio subjetivo de la “auto-identificación” referida en el mismo Convenio, así como la historia legal, económica, social y cultural de las referidas comunidades. El Ministerio de Energía y Minas no solo propició dicha postura con la finalidad evidente de sustraer a los proyectos mineros de la obligación de someterse a Consulta Previa (dado que éstos se ubican mayoritariamente en el espacio andino), sino que también presionó para evitar la publicación de la anunciada “Base de Datos de Pueblos Indígenas” a fin de que dicho instrumento no identificara de manera específica a las comunidades andinas que eran caracterizadas como indígenas. Luego, ya publicada y con un contenido sumamente pobre, se intentó justificar este resultado con la peregrina explicación de que era una Base de Datos para identificar a grandes “pueblos” y no a las “comunidades” que forman parte de dichos pueblos…
Al proceso de reversión de la conquista del reconocimiento legal del derecho de la Consulta Previa, el cual sin embargo ya estaba vigente desde la entrada en vigor del Convenio 169 en 1995 aunque sin cumplimiento, le he llamado en otro lugar “proceso expropiatorio de la Consulta Previa”, pues consistió en “reconfigurar el contenido y el sentido esencial de dicho derecho a fin de volverlo instrumento legitimador” del programa extractivista del nuevo Gobierno, “tornando en inaccesible, o al menos en irrelevante, su goce y ejercicio por parte de los pueblos indígenas”[1].
Confirmación de lo anterior es que, en paralelo a dicho proceso de reversión de la Consulta Previa por parte del Gobierno, se intentó establecer una serie de políticas dirigidas a eliminar las pocas e inefectivas salvaguardas jurídico-ambientales, que recientemente se han conocido como intentos de eliminar la “tramitología” en el proceso de aprobación de proyectos extractivos y de estudios de impacto ambiental (EIA). Se habló de “exonerar” de la Consulta Previa a los proyectos mineros, de eliminar los EIAs para la exploración sísmica de lotes petroleros, así como de otras medidas para fomentar más inversiones en el sector energía y minas. Mientras tanto, la deuda del Estado hacia las comunidades indígenas de la Amazonía, para remediar y reparar casos emblemáticos y muy graves de contaminación petrolera, como el del lote 1AB (hoy ampliado y llamado Lote 192) y el 8X (Pacaya Samiria), no se honró más allá de formales e ineficaces “declaratorias de emergencia ambiental”, que al cabo de muchos meses de emitidas no pudieron enfrentar problemas concretos como el de la alimentación ni la disposición de agua para la subsistencia de las comunidades afectadas por los pasivos ambientales.
A pesar de que sendos procesos de consulta para el establecimiento de áreas naturales protegidas y algunos lotes petroleros fueron iniciados, los grandes temas de la agenda indígena han sido dejados de lado no solamente por el Estado sino también por las propias organizaciones indígenas nacionales, las cuales (por su falta de conexión orgánica con las necesidades históricas de las comunidades indígenas) se han abocado a participar de las convocatorias gubernamentales sobre aspectos de la política estatal que son de su prioridad impulsar. Pero las heredadas políticas públicas y legislación sobre tierras, estatus jurídico de las comunidades, permisos y licencias para proyectos extractivos, reservas comunales, titulación dentro de las reservas, la clasificación de suelos, etc., han permanecido intocados. En pocas palabras, la normatividad y estructuración del Estado en torno a la propiedad y posesión de la tierra, el acceso a los recursos naturales y el estatus de los pueblos indígenas no ha experimentado ninguna transformación esencial, ni mucho menos, que constituya una adaptación a los conceptos y estándares del Convenio 169 de la OIT y de otros parámetros.
Lejos de ello, a nivel nacional la situación de conflictividad permanece esencialmente invariable, más allá de episódicas –y cuestionables- disminuciones de cifras y estadísticas sobre su magnitud. Las empresas extractivas continúan ingresando a tierras y territorios indígenas sin Consulta Previa a fin de entablar negociaciones directas y de aplicar mecanismos de presión a las comunidades para lograr “licencia social” para sus proyectos; han establecido una red de convenios con la policía nacional para proteger sus operaciones, instalaciones y a su personal de la protesta comunal[2] y las fuerzas del orden se enfrentan cual ejército privado a las comunidades; los procesos penales por homicidios de comuneros, acaecidos en el contexto de represiones policiales, terminan invariablemente sin hallar responsables; el aparato judicial se concentra exclusivamente en el procesamiento de líderes sociales e indígenas (como en el caso del “Baguazo”, en el que se ha iniciado juicio oral exclusivamente contra 53 indígenas y civiles para quienes se piden penas hasta de cadena perpetua) a quienes se les acumulan decenas de procesos originados en protestas contra proyectos extractivos; y hasta se aprueba una ley, la Ley No.30151, por la cual se exime de responsabilidad penal a los efectivos de la Policía y del Ejército cuando produzcan lesiones o muerte como producto del uso de la fuerza durante el cumplimiento de su deber…
En resumen, cualquier sensación de déjà-vu con el Perú de la época del “Redoble por Rancas” de Manuel Escorza podría parecer cualquier cosa, menos simple coincidencia.
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[1] HUACO PALOMINO, Marco. El “modelo” peruano o de expropiación del derecho de consulta previa de los pueblos indígenas. Disponible en: http://marcohuaco.blogspot.com/2013/11/la-expropiacion-de-la-consulta-previa.html
[2] Véase un informe al respecto en http://goo.gl/Qyp2Hq
Marco Antonio Huaco Palomino
Docente de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho de la UNMSM y ex asesor de organizaciones indígenas amazónicas.
