Hay pocas dudas sobre la importancia de la minería para la economía del Perú. Más aún, la mayoría de los analistas reconocen que el aumento de los precios internacionales de los metales, y la consiguiente bonanza económica, han ayudado a reducir los niveles de pobreza del conjunto del país. A pesar de estos beneficios, la expansión de la minería y la creciente dependencia de ese sector productivo generan recelo. La alta incidencia de conflictos en torno a las industrias extractivas es quizá la muestra más llamativa de ese recelo.
La conexión entre minería y conflictos sociales no es sorprendente, pues ha sido ampliamente estudiada en otros países. Sin embargo, hay algo nuevo y desconcertante en el caso peruano: los conflictos se multiplicaron después de que el Gobierno, en estrecha colaboración con las empresas, implementara un conjunto de políticas expresamente diseñadas para reducir los conflictos sociales en torno a la minería, convencer a la población de los beneficios que la minería podía reportarles y proyectar una imagen más amable de las compañías mineras.
Dos fueron las innovaciones principales. La primera fue la redistribución de una cantidad importante de los ingresos fiscales generados por la minería a los gobiernos subnacionales de regiones mineras (el canon minero). La segunda innovación fue el impulso de una mayor participación de las compañías mineras en actividades de desarrollo social. Estas políticas no son exclusivas de Perú, sino que forman parte de un intento de las Instituciones Financieras Internacionales, y de las compañías mineras transnacionales, de proyectar la imagen de una industria minera más responsable y orientada al desarrollo.
El resultado de la implementación de esta estrategia en Perú es importante para las compañías mineras que tienen previsto realizar grandes inversiones en el país. Además, los resultados son también importantes porque Perú se ha convertido en un banco de pruebas para su implementación en otros países en vías de desarrollo.
Con mi libro “¿Minerías sin fronteras?” pretendo responder a dos preguntas: 1) ¿por qué aumentaron tanto los conflictos sociales en las regiones mineras tras la implementación de estas políticas?; y 2) ¿existe alguna prueba de que la implementación de estas políticas haya mejorado el bienestar económico y social de los habitantes de las zonas mineras?
Dos respuestas claras emergen de los resultados de la investigación:
En este libro defiendo que estas políticas no solo no han sido capaces de reducir el número de conflictos sociales, sino que lo han incrementado. Mis descubrimientos modifican las explicaciones convencionales, los cuales consideran que los impactos negativos de la minería sobre el medioambiente y los medios de vida de la población, serían los principales factores generadores de conflicto. Aunque no niego los efectos perniciosos que la minería puede tener sobre el medio ambiente y sobre los medios de vida de la población afectada, mi investigación pone de relieve que las protestas relacionadas con ese tipo de problemas no son suficientes para explicar el rápido incremento de conflictos sociales que se produjo entre 2005 y 2008. En cambio, mi análisis revela que los conflictos sociales se hicieron más frecuentes en las regiones con las minas más rentables y que, por lo tanto, recibieron mayores transferencias de canon.
Dos mecanismos distintos explican este “efecto ingreso”. El primero es que el Gobierno permitió a las compañías mineras retener la mayor parte de las ganancias extraordinarias generadas por el espectacular aumento en el precio de los minerales, y presentó a las compañías mineras como un agente clave para el desarrollo. Esto reforzó la impresión popular de que las empresas tenían la obligación de cuidar y proteger a la población de su entorno. En ausencia de instituciones que funcionaran de manera efectiva, la población local, especialmente las comunidades campesinas más cercanas a las minas, utilizaron el conflicto para negociar mayores compensaciones económicas y oportunidades de empleo en las compañías. El segundo mecanismo resulta incluso más sorprendente: el aumento del canon generó disputas sobre el acceso y el uso de estas transferencias financieras. Distintos sectores de la población y los gobiernos subnacionales se enfrentaban para controlar esos recursos.
Las nuevas políticas tampoco cumplieron sus promesas de desarrollo. A pesar de la importancia de las transferencias recibidas por los gobiernos regionales y municipales en zonas mineras, y del aumento del presupuesto destinado por las compañías mineras a sus proyectos sociales, en el período 2002-2008 los indicadores económicos y sociales no mejoraron más en estas áreas que en el resto del país. La versión oficial atribuye este fracaso a la “falta de capacidad” de gestión de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, mi investigación de los procesos de asignación de recursos en las municipalidades mineras revela una historia bastante más compleja, en la que la existencia de incentivos políticos para gastar de forma precipitada es más importante que la “falta de capacidad”. La población y las autoridades municipales y regionales quedaron atrapadas en un juego político miope que priorizó la redistribución de los recursos a corto plazo, a través de la creación de empleos en el sector público, sobre los beneficios a largo plazo, los que se hubieran podido alcanzar con un gasto mejor planificado. El propio gobierno y las empresas mineras reforzaron esa tendencia al gasto cortoplacista.
La investigación pone de relieve que el canon minero, y la mayor involucración de las empresas en el desarrollo local, son a todas luces insuficientes si no se abordan reformas políticas e institucionales de calado encaminadas tanto a regular el sector extractivo como a fortalecer la presencia del Estado en las zonas rurales. Más aún, estas políticas son perversas cuando tratan de evadir la necesidad de abordar esas reformas.
Publicado en diciembre 2011
Javier Arellano-Yanguas
Investigador. Doctor en Estudios de Desarrollo, Máster en Gobernanza y Desarrollo.
