Un sistema requiere de patrones. Estos patrones están articulados sobre la base de relaciones entre sus unidades básicas. Cuando en una democracia los partidos que compiten por el voto popular son estables y existe cierta predictibilidad en el comportamiento de sus agentes, estamos frente a un sistema de partidos. En el Perú no contamos con un tramado similar. Durante los primeros 15 años transcurridos desde el retorno de la democracia, el año 2000, hubo una mínima continuidad en la oferta política, pero estaba vinculada a liderazgos más que a organizaciones o votantes estables. Los partidos de la década de 1980 no retornaron, ni surgieron nuevos. En promedio, un ciclo electoral después, todos los partidos que ocuparon el gobierno nacional, desaparecieron: Perú Posible, el Partido Nacionalista, Peruanos Por el Kambio e incluso el Partido Aprista, la organización política más longeva de la historia del Perú.
Coincidentemente, durante este mismo periodo hubo un intento por parte de un sector de políticos, activistas, y expertos de fortalecer a los partidos políticos y democratizar sus formas de selección de candidatos. Se buscó con ello, como ha escrito Alberto Vergara, contribuir a la reconstrucción de la institucionalidad democrática tras ocho años de autoritarismo, y la Ley de Partidos Políticos (hoy, Ley de Organizaciones Políticas) fue la base inicial de ese proceso. Lamentablemente, veinte años después, es difícil argumentar que los objetivos fueron alcanzados. Los partidos peruanos son mucho más débiles hoy de lo que fueron a principios de siglo y las reglas informales que rigen a los actores políticos siguen siendo predominantes.
¿Por qué fracasaron las reformas?
Los partidos de la década de 1980 no retornaron, ni surgieron nuevos. En promedio, un ciclo electoral después, todos los partidos que ocuparon el gobierno nacional, desaparecieron.
El fracaso de las reformas responde a tres motivos centrales. Por una parte, a los límites inherentes de los cambios normativos. En el mejor de los casos, la legislación electoral modifica el sistema de incentivos sobre el cual los agentes políticos funcionan, pero no puede crear militancias, políticos profesionales y programas de gobierno. La materia prima de la política no puede ser, ni será, creada por ley. En el debate público solemos olvidar que los partidos son principalmente un producto de la sociedad: las experiencias de militancia y trayectoria política que históricamente han nutrido a los partidos responden a repertorios de organización e ideas compartidas, no a las especificidades del sistema electoral. A su vez, más de tres décadas de “antipolítica” han normalizado estrategias informales de competencia electoral fuertemente arraigadas.
Sobre este último punto pongamos un ejemplo simple pero ilustrativo: ¿la congestión vehicular en las grandes ciudades del Perú responde a malas normas de tránsito? Difícilmente. Es consecuencia de factores de largo plazo, afianzados durante años, que han incentivado el uso de vehículos particulares y generado una extrema privatización de las rutas. Además, y de manera muy importante, responde a los patrones de manejo de los conductores, quienes sistemáticamente adelantan por vías reservadas, evitan ceder el paso y manejan a la defensiva. Los conductores conocen los elementos esenciales del reglamento de tránsito, pero se rigen bajo las reglas informales que les permiten llegar más temprano a casa o recoger más pasajeros. Las consecuencias colectivas de este comportamiento – mayor congestión, contaminación, accidentes, entre muchas otras – se difuminan ante la inmediatez del cambio de luces del semáforo. Algo similar sucede en nuestra política.
En segundo lugar, las reformas han estado orientadas desde lógicas que no necesariamente se condicen con escenarios favorables para la formación partidaria. Se pensó que, a través de mayores requisitos para la inscripción de partidos y otros mecanismos para limitar la oferta electoral, se evitaría la fragmentación y los políticos estarían obligados a converger en organizaciones amplias, lo que consecuentemente reduciría el transfuguismo. Se pensó, también, que esta misma dinámica generaría vínculos más estables entre partidos y electores, lo que reduciría la volatilidad electoral; pero esto no ocurrió.
Tomemos como ejemplo el umbral de representación o “valla electoral” parlamentaria. Este mecanismo – ideado en Alemania para prevenir el ingreso de partidos extremistas al Bundestag – fue introducido en nuestra legislación para desalentar la creación de partidos minoritarios y reducir la fragmentación de las bancadas. Sin embargo, su efectividad debe ser puesta en duda. Desde su aplicación en las elecciones de 2006, la fragmentación del parlamento no ha menguado. Por ejemplo, desde la instalación del actual congreso, más de 45 congresistas han renunciado a sus grupos parlamentarios. Esto obedece a que la representación en comisiones y las dinámicas de negociación con el Ejecutivo tienen un efecto centrífugo, el cual es más pronunciado dado que la lealtad política es escasa y los legisladores no suelen tener lazos entre sí ni con el partido por el cual fueron electos.
Establecer requisitos altos para la inscripción de partidos ha respondido a la misma lógica: limitar la oferta. Pero lejos de fortalecer a los partidos en realidad ha beneficiado a emprendedores políticos con recursos suficientes para “tercerizar” su cumplimiento. Las firmas de adherentes, por ejemplo, eran obtenidas con más facilidad por agrupaciones con capacidad de contratar personal para realizar esa tarea. La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política fue en la dirección correcta al eliminar este requisito, pero, a mi modo de ver, las exigencias siguen siendo altas.
En 2021, cuatro agrupaciones sin previa representación congresal concentraron en el 47.9% de la votación presidencial mientras todos los partidos que antes ocuparon la presidencia desaparecieron. Esto responde a que el problema de fondo no es el número de agrupaciones en competencia, sino la ausencia de vínculos entre ciudadanos y partidos.
Este tipo de reformas tampoco redujo la volatilidad electoral. En 2021, cuatro agrupaciones sin previa representación congresal (Perú Libre, Renovación Popular, Avanza País y Victoria Nacional) concentraron en el 47.9% de la votación presidencial mientras todos los partidos que antes ocuparon la presidencia desaparecieron. Esto responde a que el problema de fondo no es el número de agrupaciones en competencia, sino la ausencia de vínculos entre ciudadanos y partidos. Si los reformadores esperaban que un menor número de organizaciones generara un círculo virtuoso en el cual tanto políticos como electores convergieran entre sí, esta visión ha fracasado. Peor aún, este tipo de reformas ha reducido el número de opciones políticas en un escenario de baja legitimidad. Dado que el ingreso de nuevas agrupaciones toma tiempo y que en 2021 fueron eliminadas diez agrupaciones por no superar la valla, la elección venidera se realizará prácticamente con los mismos partidos representados hoy en el congreso.
Tercero, parte del fracaso de las reformas responde a que sus promotores han subestimado la capacidad de los actores políticos para subvertir los resultados deseados. Un aspecto asociado al fortalecimiento de los partidos fue democratizar la selección de candidatos. La Ley de Partidos dispuso que, salvo a un grupo de candidatos “directamente designados” que ha oscilado entre el 20% y 15% según las sucesivas modificaciones de la norma, los integrantes de las listas parlamentarias deberían ser elegidos de manera democrática. A pesar de ello, han predominado mecanismos informales de composición de las listas, donde los líderes fundadores han gozado de amplia discrecionalidad. Esto también ha sido beneficioso para políticos independientes que aspiran al congreso, dado que han podido negociar su inclusión como candidatos sin registrar una militancia longeva o activa. El pago de “cupos” ha sido corriente. Para cumplir con los requisitos formales, las listas han sido sometidas a votación, pero sin competencia: listas únicas.
El fracaso de las disposiciones de democracia interna ha llevado a la modificación de la ley para incluir la obligatoriedad de primarias abiertas, donde todos los ciudadanos deben votar en el partido de su preferencia. Sin embargo, si bien esta reforma resta significativamente poder a los líderes partidarios, es susceptible de ser subvertida por prácticas informales. Por ejemplo, es de esperar que candidatos con más recursos a su disposición tengan una ventaja sustantiva. En un ambiente donde más del 90% de los electores no simpatiza con ningún partido político, la obligatoriedad de las primarias es un escenario propicio para aquellos postulantes con bolsillos hondos, capaces de transportar a los electores al partido donde ellos están concursando. Esto no quiere decir que esta reforma, aprobada pero suspendida, no deba implementarse, pero sí que debemos tener en cuenta de cuáles son los riesgos que involucra, o las condiciones ambientales que podrían evitar que sus resultados esperados se materialicen.
Pensar de nuevo
Iniciar una reforma política en el Perú es urgente. Pero para aspirar a mejores resultados, es necesario tomar en cuenta algunos elementos. En primer lugar, ser conscientes de que las reformas normativas tendrán efectos limitados. Como ha sido mencionado, la debilidad de nuestros partidos y el cortoplacismo de nuestros políticos no es consecuencia – no principalmente - de un diseño institucional inadecuado. Por ello, debemos ser humildes, aceptar que los intentos previos de reforma no han tenido los resultados esperados, y que desconocemos si es que las propuestas que imaginamos hoy tendrán un efecto positivo en el futuro. Debemos ser conscientes, además, que la reforma muy bien puede empeorar el problema si es que parte de un diagnóstico inadecuado, o del impulso por castigar a los políticos. Estamos molestos, sí. Pero ese sentimiento no debe guiar nuestro juicio.
Un ejemplo de esto último es la prohibición de la reelección inmediata de alcaldes y congresistas. Ambas medidas fueron justificadas en el marco de la lucha contra la corrupción o como medida en contra de “los políticos de siempre”. Sin embargo, no existe evidencia que demuestre la relación entre la reelección inmediata y actos de corrupción, sobre todo en espacios donde la tasa de reelección era baja. En un escenario que de por sí es propicio para la emergencia de políticos sin experiencia, la legislación aseguró que casi todos los cargos de elección popular sean renovados por completo cada elección. Esto afecta los ciclos de aprendizaje necesario para una mejor representación, restringe la posibilidad de pensar iniciativas de largo plazo, y desincentiva a quienes plantean ingresar en la política como parte de un proyecto de largo aliento. La consecuencia más tangible de esta reforma es que el 80% de los actuales parlamentarios no había ocupado antes ningún cargo electo, una cifra 27 puntos por encima que el congreso electo en 2016.
Otro elemento a tener en cuenta, muy vinculado al anterior, es que, si bien la reforma es urgente, sus efectos positivos - de tenerlos – solo serán visibles en el largo plazo. Arreglar el segundo piso de la casa es más fácil que reparar los cimientos. Y, en el Perú, los problemas no están en la superficie. Por ello, en atención a la solicitud de INTERCAMBIO, quiero poner a discusión dos posibles líneas de reforma política. Estas ideas, planteadas en términos generales, responden a mi investigación en el área de partidos políticos y, especialmente, política subnacional. No son propuestas acabadas sino elementos que podrían modificar los sistemas de incentivos vigentes en el largo plazo.[1] Las realizo con cautela y consciente de que pueden resultar impopulares.
Las democracias requieren de partidos, pero también, de políticos. Es decir, de hombres y mujeres cuya ocupación principal sea el oficio de la política. En el Perú, este tipo de individuos es casi inexistente. Las trayectorias políticas en el Perú son fragmentadas y de corta duración. La fugacidad del poder político es particularmente evidente en el Congreso de la República (para no hablar de la Presidencia). Si analizamos la trayectoria posterior de los parlamentarios que ocuparon un curul en el congreso en el periodo parlamentario 2011 – 2016, solo siete han sido capaces de ganar una elección diez años después. Un escenario donde los políticos no tienen futuro es propicio para el cortoplacismo, la corrupción y tomar decisiones reñidas con el interés general.
Por ello, el primer orden de las cosas, a mi modo de ver, es preguntarnos cómo podemos incentivar el desarrollo de trayectorias políticas duraderas y orientadas al servicio público. Para ser consistente con lo dicho hasta aquí, es una tarea compleja y difícil de encausar con los instrumentos que nos provee la ley, pero tal vez sea el elemento central sobre el cual debemos preocuparnos. De poco sirve instaurar un senado o celebrar primarias abiertas si los puestos en disputa serán ocupados por amateurs y políticos miopes. Quienes impulsan este tipo de reformas parecen asumir que en el Perú existe un grupo de políticos de mayor calidad que los actuales capaz de ganar estas elecciones; pero eso no se condice con la realidad.
Dos modificaciones pueden contribuir a alargar las trayectorias políticas y los horizontes temporales de la política peruana en general. En primer lugar, la restitución de la reelección. Los políticos requieren de futuro; de lo contrario, carecen de incentivos para restringir sus intereses particulares. Asimismo, la posibilidad de construir una carrera duradera acaso sea una condición necesaria para atraer individuos serios, que desean ingresar a política para promover un proyecto o defender ideas a pesar de los costos asociados a la vida pública. En ese sentido, lo que no se debe hacer es generar mayor inestabilidad e incertidumbre. Lamentablemente, este tipo de reformas parecen ser más populares. Desde la bancada de Avanza País, por ejemplo, hasta la Coalición Ciudadana, han planteado algún mecanismo de renovación parlamentaria, por el cual los congresistas tendrían que enfrentar las urnas a mitad de periodo.
Sin embargo, en un ambiente de baja legitimidad y donde las tasas de reelección han sido históricamente bajas, de implementarse una versión de esta reforma es de esperar que el parlamento se renueve parcial o totalmente cada dos años. Es el escenario más favorable para el amateurismo y el poblamiento del congreso por parte de individuos incapaces de producir legislación de calidad. Mi modo de ver es diametralmente distinto a estos impulsos: el reto de la reforma política debería ser diseñar un sistema de incentivos que promueva horizontes de largo plazo, y que sea propicio para el desarrollo de políticos profesionales. Nada se construye en la inestabilidad.
El reto de la reforma política debería ser diseñar un sistema de incentivos que promueva horizontes de largo plazo, y que sea propicio para el desarrollo de políticos profesionales.
El segundo aspecto involucra el financiamiento de los políticos. En el Perú, los candidatos deben invertir en sus propias campañas. Los partidos no otorgan recursos ni mucho menos vínculos con redes de donantes. Los postulantes al congreso, gobiernos regionales y municipios deben buscar sus propios aportantes, quienes suelen presentarse hacia el final de la campaña (cuando pueden apostar a ganador). Si bien esto puede ser visto como algo positivo (“que paguen de su bolsillo”) en realidad genera dos problemas importantes.
En primer lugar, hay una clara barrera de ingreso a la competencia política, especialmente en los niveles subnacionales, donde el efecto de arrastre del partido es menos pronunciado que en las elecciones congresales. Para ganar, hay que invertir recursos, pero no todos los peruanos tienen esa ventaja. Segundo, al ser un proceso extremadamente descentralizado – donde cada quién baila con su propio pañuelo – existen pocas instancias de regulación del origen de los fondos. Por ello ingresa dinero sucio o vinculado a intereses comerciales específicos. Por ejemplo, el papel de familias vinculadas al rubro de la construcción es ampliamente conocido en los distritos urbanos.
Esta dinámica es difícil de quebrar, pero podemos considerar algunas opciones. Primero, el fortalecimiento de las capacidades de regulación del Estado, que en la actualidad recaen sobre la ONPE. Sin embargo, la magnitud de la tarea excede tanto sus competencias como sus capacidades. Como propusimos con Noam Lopez años atrás, una posibilidad de reforma podría involucrar la creación de un sistema de órganos de control del financiamiento partidario integrado por los organismos electorales, los reguladores del sistema financiero, la SUNAT y el Ministerio Público, entre otras oficinas. Una correcta auditoría de los fondos políticos requiere de capacidades y competencias que han sido desarrolladas por diferentes entidades, tanto autónomas como dependientes del Poder Ejecutivo. Un sistema podría ser más efectivo en sus tareas de fiscalización y sanción.
Pero también requerimos de zanahorias. Otra opción, directamente vinculada a la línea argumentativa de este ensayo, es crear un sistema de financiamiento público individualizado. Por lo general, las democracias invierten en sus políticos a través de sistemas de financiamiento directo a los partidos, pero en el Perú este mecanismo, que entró en funcionamiento en 2017, parece ser inadecuado. Por ello, una opción posible es un sistema de financiamiento público al cual los candidatos se adhieran de manera voluntaria bajo la condición de no recibir aportes privados, el levantamiento de su secreto bancario y auditorías regulares por parte de los órganos competentes. Este tipo de sistema podría contribuir al sostenimiento de carreras políticas más duraderas, e independizar a un grupo de políticos de los donantes privados. Un tipo de financiamiento similar ha sido habilitado en algunos estados de EE. UU.
Finalmente, una opción con objetivos similares, pero de naturaleza radicalmente distinta, podría encontrarse en asociaciones debidamente reguladas de donantes. Esto no es contradictorio con el punto anterior. La clave aquí es la asociatividad y subsecuentes mecanismos de transparencia. Coincido con Carlos Meléndez en que las empresas privadas deberían poder hacer donaciones a los partidos, lo que hoy está prohibido. Pero esto requiere de un paso adicional: generar incentivos para que empresas y donantes privados – especialmente aquellos con mayores recursos - establezcan patronatos (uso este término en ausencia de uno específico) cuyos fondos sean trasparentes, y los candidatos beneficiados pasen por un proceso de preselección interno que garantice una mínima idoneidad política: una trayectoria limpia, compromiso democrático, conocimiento.
Si bien una candidatura no podría ser beneficiada por ambos mecanismos, estos sí pueden existir en paralelo. El sentido de una opción pública y otra privada es asegurar formas de financiamiento lo más transparentes posibles a fin de nutrir un contingente de políticos de mejor calidad que los que tenemos hoy en día.
El segundo aspecto involucra la territorialidad de la política. Aunque se piense como arenas distintas, la política parlamentaria y la política subnacional están estrechamente vinculadas. De hecho, nuestra representación parlamentaria es concurrente con las circunscripciones regionales, pero es difícil establecer patrones de asociatividad política cuando los partidos que pueden participar en las elecciones generales tienen una limitada penetración en el territorio nacional. Dos aspectos pueden mejorar la representación y establecer incentivos para la formación de organizaciones de abajo para arriba.
Primero, las circunscripciones parlamentarias son muy amplias para el número de los miembros del parlamento. Incrementar el número de congresistas y crear circunscripciones multinomiales más pequeñas podría contribuir al desarrollo de vínculos más directos entre electores y representantes, y el acceso al parlamento de grupos históricamente excluidos. Esto último podría suceder, por ejemplo, si se consideran circunscripciones que abarquen provincias o distritos mayoritariamente indígenas. Este último punto es un déficit importante de representación: entre 2001 y 2021, un solo indígena amazónico fue electo congresista de la República: Eduardo Nayap.
Segundo, la relación entre región y departamento debe de quebrase. En 2005, el referéndum para conformar “macrorregiones” fracasó, y una situación transitoria (que cada departamento constituiría una región) se ha prolongado por veinte años, con consecuencias directas para la política y la gestión pública. Hemos creado regiones que desafían toda lógica de agregación, vinculación comercial y principios de subsidiaridad como Lima Provincias, cuya parte norte y sur se encuentra desarticuladas entre sí. La opción que propongo para revertir esta situación involucra incentivos asociados a la estructura del presupuesto público y la competencia política. Por motivos de espacio, solo desarrollaré el último punto.
En la actualidad, existe una distancia muy grande entre los dos tipos de organizaciones políticas legalmente existentes: a) partidos nacionales, los cuales deben acreditar comités en cuatro quintos de los departamentos del país y tienen el monopolio de las candidaturas congresales y b) movimientos regionales, que solo pueden presentar candidatos (locales) en un departamento. Debido a que estos últimos no pueden presentar candidatos ni en regiones contiguas ni al congreso, son vehículos estériles para articular intereses colectivos de mediano alcance. Por ello, junto a Paulo Vilca hemos propuesto que los movimientos regionales puedan postular candidatos a regiones contiguas y, de hacerlo en una proporción significativa, tener la oportunidad de presentar candidatos al congreso.
¿Cuál es el propósito de esto? En esencia, promover, a través de incentivos concretos, la creación de bloques políticos regionales. Esto contraviene la concepción original de la Ley de Organizaciones Políticas, la cual ha buscado fomentar la construcción de partidos desde lo nacional hacia lo local. Sin embargo, casi todas las experiencias exitosas de construcción partidaria en el Perú durante el siglo XX tuvieron un fuerte componente macro-regional. Por ello creo que promover la asociatividad política de abajo hacia arriba podría establecer una relación más directa entre congresistas y autoridades locales, así como alentar en el largo plazo la formación de macrorregiones que aglutinen provincias vinculadas entre sí.
El tipo de reformas que propongo son muy diferentes a las que usualmente se encuentran en el debate político. Están centradas en incentivos que puedan generar un cambio en la política desde sus elementos más esenciales: individuos y representación territorial. Están pensadas en el largo plazo y no buscan efectos inmediatos. Además, su diseño involucra tolerar un nivel alto de fragmentación (al menos de manera transitoria) a fin de fortalecer la representación en sus niveles básicos. Pongo estas ideas sobre la mesa.
Otoño 2023
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[1] Estas ideas han sido presentadas, con una enunciación distinta, en el ensayo introductorio a la segunda edición de Coaliciones de Independientes. Las reglas no escritas de la política electoral (IEP: 2022)
Mauricio Zavaleta
Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP
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