En el primer trimestre del 2017 el Perú fue escenario, luego de 19 años, de severos daños ocasionados por efectos del Fenómeno El Niño Costero (FENC), manifestados en desbordes de ríos y quebradas, que produjeron inundaciones sobre tierras de cultivo, asentamientos humanos y ciudades. Entre los daños se tuvieron 107 fallecidos, más de un millón de personas afectadas, carreteras y puentes destruidos. Según el MINAGRI, unos 5,600 pequeños productores/as fueron perjudicados y más de 60,000 has de cultivos afectadas. Para la atención inmediata, a pesar de no llegar a toda la población, se evidenció un trabajo concertado de los gobiernos subnacionales, el gobierno nacional y organizaciones de la sociedad civil, quienes organizaron programas de atención inmediata de emergencia.

Ante este escenario, el gobierno crea la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (RCC), la cual es una entidad de carácter excepcional y temporal, adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, encargada de liderar la estrategia y el Plan de Reconstrucción con Cambios, donde el objetivo fundamental es rehabilitar y reconstruir la infraestructura física dañada y destruida, contando con un presupuesto de 25,655 millones de soles, a ejecutarse en un periodo de tres a cuatros años por los gobiernos regionales y locales que cumplen con el indicador de ejecución presupuestal (superior al 75%).

A pesar de las buenas intenciones, no se han podido concretar con celeridad las inversiones, generando incertidumbre, descontentos y hasta movilizaciones de protesta en la población. Lo poco que se ha iniciado como inversión se viene realizando sin la participación de la sociedad local, y mucho menos desde la población afectada, que hasta la fecha no ve cambios reales a su situación y tampoco propuestas concretas que brinden seguridad a sus familias.

Avances de la Reconstrucción

Como avance se puede mencionar que existen 443 proyectos identificados a la fecha a nivel nacional, en el marco del Plan de RCC, que suman en total más de 1,900 millones de soles (7.7% del presupuesto para la RCC); de los cuales sólo el 60% han sido adjudicados[1].

A la fecha, del presupuesto asignado a las regiones en el 2017 para la atención de los desastres naturales, sólo Cajamarca y Tumbes usaron más del 90%; en cambio Piura y Huancavelica solo ejecutaron el 27.6% y 31.5%, respectivamente, pese a que Piura contó con la mayor asignación presupuestal como consecuencia de los fuertes daños ocurridos en la región.

Si nos basamos en los resultados de ejecución del presupuesto para atención de desastres en el 2017, nos crea un panorama poco alentador con relación a la celeridad y eficiencia para la ejecución de proyectos, principalmente en regiones como Piura que, siendo la zona con mayor número de damnificados y daños, solo ejecutó el 27% de su presupuesto.

La falta de apoyo político y técnico son variables que deben ser consideradas en el marco de la reconstrucción. En algunos gobiernos locales y regionales un factor clave es la capacidad del equipo técnico de funcionarios y profesionales que lideran este proceso. Sumado a esto, los diversos intereses, por ser este 2018 un año electoral, pueden propiciar la no objetividad con respecto a los proyectos a priorizar y la transparencia en la ejecución de los mismos.

El cambio de la autoridad para la RCC no generó cambios en el proceso de avance, aumentando el descontento de la población afectada por el retraso en las acciones para la reconstrucción, y por basar a esta solo en la recuperación de la infraestructura y no en mejorar las condiciones de vida de los damnificados.

Supervisión Ciudadana

Es importante mencionar que en seis de las regiones donde se viene implementando el Plan de Reconstrucción con Cambios (Ancash, La Libertad, Lima, Lambayeque, Piura y Tumbes), la Asociación Civil Transparencia acompaña la supervisión del gasto. Esto a partir de que la Contraloría General de la República implementara el “Plan de Acción de Control para la RCC”, el cual promueve la participación ciudadana en la ejecución presupuestal y capacitará a los ciudadanos que quieran sumarse a la fiscalización como veedores. La vigilancia es la única vía para poder exigir y garantizar la transparencia.

A tomar en cuenta

La última experiencia nos ha recordado que carecemos de propuestas claras y, sobre todo, planificadas que puedan hacer frente al proceso complejo de reconstrucción con la oportunidad, calidad y transparencia requeridas. En este marco se proponen algunos aspectos de análisis y cambio:

• La conectividad de los territorios afectados, desde una mirada de mejora de accesos, a poner en operación en sistemas de salud y educación, recuperando los centros urbanos que permitan a las familias recobrar sus actividades económicas. Para esto se requiere un diagnóstico completo de los daños causados, que muestre además las zonas de riesgo y los posibles accesos y lugares seguros; ello facilitaría una rehabilitación significativa de las ciudades afectadas.
• La reconstrucción financiera y productiva de las familias rurales y urbanas, facilitando sistemas de mediano plazo en función a la evolución de los negocios, con tiempos de gracia considerables que permita a las familias apalancarse y recuperar la fuente de sus ingresos. No solo desde una mirada de mano de obra para infraestructura, que funciona bien en corto plazo, pero no es sostenible.
• Aplicación de inversiones desde una mirada del territorio y sus potencialidades, dejando de lado la mirada sectorial, que retrasan acciones de desarrollo sostenible. Ello significa responsabilizar también a los actores locales como partícipes de la reconstrucción social y económica, dejar de ver a las ciudades solo como espacios. Impulsar mayor relación social, productiva, política y cultural, definiendo las mejores estructuras y marco institucional, que impulse acciones colectivas y no individuales dadas por el gobierno central.
• Otra línea de trabajo a poner en agenda es la descentralización. Los diferentes poderes del Estado, y las políticas que se han impulsado como respuesta al desastre, ponen en evidencia la concentración del poder y decisiones en el Gobierno Central, limitando al rol de solo ejecutores (en el mejor de los casos) a los gobiernos regionales y locales. Ello, basado en el discurso de que no se ha mostrado eficiencia desde los gobiernos subnacionales; no obstante, no se evidencia la oportunidad para diseñar e implementar acciones que permitan realmente la articulación intergubernamental que potencie los impactos de la inversión pública. Para esto, se puede redefinir o clarificar las responsabilidades de cada instancia de gobierno.

La precariedad en la gestión de riesgos nos ha generado, como país, un alto costo por los desastres, desde la pérdida de vidas hasta la de patrimonio público y privado; esto ha acentuado los niveles de pobreza de la población. Poniendo en agenda la necesidad de fortalecer la institucionalidad, asumiendo responsabilidades y roles operativos -complementado con un sistema de prevención y de respuesta rápida a los desastres-, permitiría actuar con mayor rapidez y focalizar mejor los recursos.Los altos niveles de corrupción, en lugar de generar una política y mecanismos de supervisión en los diferentes niveles de gobierno -que permita dar respuesta a las necesidades de la población-, han centralizado más las decisiones, limitando la participación de la población organizada y de las instituciones en la vigilancia e involucramiento con sistemas de respuesta ante desastres.A nivel de políticas ambientales, el FENC nos da la oportunidad de analizar todas las estrategias que se han puesto en marcha para facilitar las inversiones, sin tomar en cuenta el cuidado de los recursos y la sostenibilidad de los mismos. Esto se evidencia en el aplazamiento que se ha hecho a un marco normativo claro, que permita contar con planes de ordenamiento territorial viables, que consideren estrategias de gestión del agua, bosques y actividades económicas de diferentes sectores.

En esta línea de análisis, el plan y las acciones de reconstrucción deben involucrar a los actores de los territorios en las diferentes dimensiones sociales, económicas y políticas como garantía de una implementación eficiente, responsable y transparente. Esto fortalecería, además, las instituciones y el compromiso de la población, así como una estrategia para generar sinergias y sistemas de respuesta que nacen de las bases, siendo una oportunidad de fortalecer nuevos liderazgos y mayor conciencia ciudadana.

Es necesario evaluar el desempeño de las regiones frente a los desastres naturales e identificar el por qué unas tienen una mejor gestión y ejecución que otras, de manera que se puedan corregir y mejorar los procedimientos y replicar las buenas prácticas.

Se debe fomentar una mayor participación de la ciudadanía, informada y preparada para realizar una adecuada labor como veedores y fiscalizadores de la RCC, aprovechar los programas como el de la Contraloría General de la Republica y el apoyo de instituciones no gubernamentales, como la Asociación Civil Transparencia, en las regiones donde aún no se cuenta con estas ayudas.

“Solo con el apoyo de los sectores, los gobiernos regionales, locales y la participación ciudadana, podremos reconstruir de manera transparente aquello que el fenómeno del Niño costero se llevó” (RCC).

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[1] Fuente: Mapa RCC: www.rcc.gob.pe/maparcc/ (visto el 15/02/2018)

Otoño 2018

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Federico Tenorio Calderón

Director General del Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social Norte – CEDEPAS NORTE