¿Cómo entender los escándalos y denuncias por corrupción que se vienen dando en varios de los gobiernos regionales? Estos hechos condensan una conjunción de factores que los explican parcialmente.
1. Descentralización departamentalizada. Un problema de origen, de nacimiento de la actual descentralización, cuyo impulso comenzó durante el gobierno de Alejandro Toledo, es haber identificado regiones con departamentos, con la consecuencia práctica de un extremo fraccionamiento del poder político en el país. Si bien se hizo el esfuerzo de evitar este desenlace cuando se convocó el referéndum del año 2005 para consultar la posibilidad de que varios departamentos se fusionasen y constituyeran una región (o macrorregión), solo en Arequipa triunfó la propuesta de unión. El “No” fue rotundo en todos los demás lugares; un no que expresaba no solo la desconfianza de los pequeños departamentos frente a los grandes, sino también la fuerza de las identidades locales, por encima de las regiones e incluso de los propios departamentos. Fraccionado en extremo el poder político, las posibilidades de lograr un buen gobierno regional se vieron especialmente limitadas.
Uno de los grandes problemas de los años posteriores resultó ser el deficiente uso de los recursos de inversión y, en algunos casos, de los vinculados al canon minero, debido precisamente al débil capital administrativo y de gestión de los gobiernos “regionales” constituidos. En este contexto, el esfuerzo del gobierno nacional por descentralizar sus instituciones sectoriales, pero también —y sobre todo— sus instituciones de control, como la Contraloría y el Ministerio Público, se convirtió en un reto muy complejo. Dicho esto sin olvidar, claro, que estamos hablando de un Estado central ya de por sí débil y con dificultades para ocupar el territorio.
2. Falta de partidos políticos nacionales y multiplicación de movimientos regionales y locales. Cuando se eligió a los primeros presidentes regionales (2002), el APRA obtuvo un importante resultado; pero en las dos elecciones posteriores (2006 y 2010), salvo en Lima, los partidos nacionales prácticamente desaparecieron. Que no existan partidos nacionales y sí una miríada de movimientos locales y regionales no es per se causa de corrupción, pero este surgimiento de representaciones precarias en torno a uno u otro caudillo convierte a estas fuerzas, cuando llegan a asumir sus respectivos gobiernos, en espacios porosos, permeables a la corrupción y a la corruptela cuando se trata de compras del Estado, de concesiones o contrataciones, o de influencia o captura de los gobernantes por parte de las economías ilegales.
3. Debilidad de organismos de control y errores del sistema de administración de justicia. No es una novedad decir que el Estado peruano —de antes o después de la descentralización— es débil; ni que la corrupción es, desde mucho antes del proceso descentralista, una “institución” persistente y potente en el nexo entre el sector privado y los funcionarios públicos.
Una descentralización como la implementada en el Perú, con un especial fraccionamiento de los gobiernos regionales-departamentales, exigía un fortalecimiento de los organismos de control estatal y, consiguientemente, un gasto multiplicado. Esto no se previó. En todo caso, si algunos altos funcionarios lo avizoraron, no tuvieron la voluntad política necesaria para fortalecer el sistema de control.
La desidia que ha mostrado el Congreso de la República es una demostración dramática de cómo los organismos, al dispersar sus funciones, se han convertido en instancias más porosas y proclives a la corrupción.
Al hablar de organismos estatales de control no solo hay que referirse a la Contraloría, que sin duda tiene o debe tener un papel decisivo, sino también a instancias como la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), encargadas no solo de organizar las elecciones, sino también de tener un control sobre el proceso, los candidatos y el financiamiento de las campañas.
El asunto es tan grave que en abril del año en curso el JNE y la ONPE publicaron un comunicado en diarios nacionales alertando sobre “los riesgos de penetración del crimen organizado —narcotráfico, sicariato, extorsión— dentro del […] escenario político electoral y, con ello, el impacto en la vida de las personas, así como en las instituciones democráticas, en la libre elección de autoridades, así como en las condiciones para que las organizaciones políticas compitan por el voto ciudadano”.
Una beneficiosa descentralización del gobierno nacional exigía (exige aún) que las instituciones encargadas del sistema de administración de justicia, como la Policía Nacional, el Ministerio Público y el Poder Judicial, se adecuaran a los retos con la prontitud del caso –incluyendo la lucha contra la corrupción en sus propios fueros- para asumir el control de instancias de gobierno que en pocos años vieron multiplicados sus recursos ordinarios y de inversión. La desidia, por decir lo menos, que han mostrado estas instancias, e incluso el Congreso de la República, es una demostración dramática de cómo los organismos de administración de justicia, al dispersar sus funciones, se han convertido, ellos mismos, en instancias más porosas y proclives a la corrupción.
4. La debilidad de las élites políticas regionales y locales. La descentralización está mostrando que en la mayoría de los espacios regionales y locales, si no en todos, no se han creado élites políticas con el vigor moral y la fuerza programática necesarios para plantearse proyectos de reforma y un verdadero propósito de servicio público.
La mayor parte de las élites regionales y locales están repitiendo, en sus lugares, los vicios y las debilidades de las representaciones nacionales. Muchos dirán con razón que no podía ser de otra forma: que si el Estado nacional es débil, que si el Perú tiene una economía centralizada en Lima, que si la experiencia de gestión administrativa está centrada en la capital del país, no había por qué esperar milagros como el pronto surgimiento de dirigencias políticas con las características que requerían las gestiones regionales. Y sí, todo esto es cierto; pero lo es, también, que algunos gobiernos regionales, como el de Moquegua, hasta hace muy poco el de San Martín, y quizá también el de Arequipa y el de Tacna, expresan voluntad de cambio y reforma. Es un movimiento todavía minoritario, ciertamente, y que no ha logrado imponerse a las gestiones localistas y a la preeminencia del caudillismo regional y del clientelismo, ambas, tierra abonada para la que la corrupción se instale.
5. La estrategia de la economía ilegal: copar espacios territoriales. El Perú se enfrenta a la corrupción tradicional, la que se vincula a la coima por compras o concesiones estatales a privados, y la nueva, vinculada directamente a las economías ilegales, que en los últimos años ha cobrado un vigor inusitado. Una experiencia que también se vive en Colombia y en México: la economía ilegal, no solo el narcotráfico, se desarrolla a través del control de espacios territoriales y, por consiguiente, del control de municipios y gobiernos regionales. Es un ámbito estatal frágil, que puede ser relativamente fácil copar, o por lo menos impactarlo, debido a la gran cantidad de recursos que maneja la economía ilegal (narcotráfico, tala ilegal, contrabando, minería ilegal y trata de personas) y a la debilidad de instituciones políticas y de control, que apenas tienen presencia en esos territorios.
El reto —fortalecer las instituciones estatales y político-partidarias, así como liderazgos democráticos honestos— no es un asunto de pronta solución; más aún, existe la posibilidad de perder esta batalla, lo que obliga a todas las fuerzas políticas y sociales, al margen de sus preferencias políticas, a dar una y muchas batallas por derrotar a los corruptos, por alertar, y por exigir que los organismos del Estado, competentes en el ámbito, cumplan eficiente y oportunamente sus responsabilidades.
Santiago Pedraglio
Egresado de la Maestría en Sociología de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con mención en Política. Egresado del Diplomado en Filosofía por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. Docente de la Facultad de Comunicaciones y del Programa de Gobernabilidad y Gestión Política de la Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP.
