En los últimos meses, el Congreso ha aprobado diversas normas que inciden en dos aspectos significativos de nuestra convivencia democrática: la lucha contra la inseguridad ciudadana y el principio de separación de poderes. A continuación, me referiré a ambos y trataré de identificar los problemas que presentan y los vasos comunicantes que los unen.
Actualmente, el Perú afronta una de las peores crisis de su historia en materia de inseguridad ciudadana. Según una encuesta reciente, el 76 % de peruanos se siente inseguro en las calles[1]. Además, un informe de El Comercio indica que la tasa de victimización por hechos delictivos aumentó del 18,2 % en 2021 al 27,1 % en 2023, acercándose a niveles registrados hace diez años[2]. Del mismo modo, según el Sistema Informático Nacional de Defunciones (SINADEF), entre enero y octubre de este año se registraron 1601 homicidios en nuestro país. Vale decir, alrededor de 160 homicidios por mes. Esta cifra supera largamente los registros de años anteriores. Así, por ejemplo, en 2017, este ascendió a 671 homicidios y, en 2020, a 1002[3].
¿Cuál ha sido la respuesta del Congreso frente a esta situación apremiante? En términos prácticos, ninguna. Por el contrario, en algunos casos —a los cuales nos referiremos en breve— su intervención ha sido perjudicial.
Tomemos como referencia dos normas: la Ley 32108 y la Ley 32138. La primera modificó la definición del delito de organización criminal y el procedimiento para la ejecución de los allanamientos. Así, estableció que para que se configure una organización criminal debíamos estar ante «un grupo con compleja estructura desarrollada y mayor capacidad operativa» y que esta, a su vez, incida en la cadena de valor de una economía o mercado ilegal. Como podemos advertir, ambos factores —la compleja estructura desarrollada y la cadena de valor de una economía o mercado ilegal— son vagos e imprecisos. ¿Cuándo una organización presenta una estructura de ese tipo? y ¿cuándo incide en la cadena de valor de una organización o economía ilegal? Si un grupo de extorsionadores se dedica a cobrar cupos a cambio de no atentar contra la vida o la propiedad de un microempresario, ¿encaja en ese supuesto?
En el mismo sentido, esta ley modificó los términos del allanamiento. Según esta, para que se ejecute el allanamiento, debían estar presentes el investigado y su abogado. Todos criticaron el hecho de que la norma exigiera la presencia del abogado del investigado, pero casi nadie advirtió que la ley demandaba, además, la presencia del propio investigado. ¿Qué sucedería si el investigado no está presente o si se ha dado a la fuga? Nada. La norma no había planteado ese supuesto.
Por ese motivo, el Congreso cedió ante la presión de la opinión pública y aprobó la Ley 32138. Esta, a diferencia de la Ley 32108, no exige que los integrantes incidan en la cadena de valor de una economía o mercado ilegal para configurar una organización criminal, sino que obtengan, a través de la comisión de los «delitos de extorsión, secuestro, sicariato y otros delitos sancionados con pena privativa de libertad igual o mayor de cinco años en su extremo mínimo, […] un beneficio económico u otro de orden material». Asimismo, esta ley prevé que, para la ejecución de un allanamiento, no es necesaria la presencia del investigado ni tampoco de su abogado; sin embargo, establece que, desde su inicio, esté presente un defensor público.
Como podemos advertir, la Ley 32138 corrige algunos de los problemas de la Ley 32108, pero mantiene otros. Entre ellos, por ejemplo, que para que se configure una organización criminal, los delitos que se cometan deben ser sancionados con una pena superior a cinco años. La ley 32108 establecía que estos debían ser sancionados con una pena mayor a seis años. Por su parte, la norma anterior a ambas establecía que la sentencia debía ser superior a cuatro años. En el camino, entonces, delitos como el tráfico de influencias, la colusión simple, el tráfico de terrenos, entre otros, quedarán al margen de esta nueva tipificación, lo cual, por lo menos, en esos extremos específicos, contribuirá a alentar la impunidad de quienes incurran en ellos.
"La ley por sí sola no cambia la realidad, pero los ciudadanos tenemos la legítima expectativa de que al menos no la empeore. Y debido a la actuación del Congreso, se están generando incentivos que, lamentablemente, podrían llevarnos a ese escenario."
Luego, la autógrafa de ley que modifica el Código Penal y el Código Procesal Penal, aprobada también hace poco por el Congreso[4], establece que el Ministerio Público no podrá solicitar la detención preliminar o preventiva de los policías o militares que hagan uso de sus armas de forma reglamentaria y, producto de ello, se produzca alguna lesión o muerte. De esta manera, se genera un escenario que pone en cuestión el trabajo de la fiscalía respecto de las fuerzas del orden. Resulta evidente que este tratamiento inequitativo no posee asidero a la luz de la Constitución ni de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos suscritos por el Estado. Peor aún si se considera que esta medida se hace extensiva también a todos aquellos imputados por la presunta comisión de un delito que se sanciona con pena privativa de la libertad superior a cuatro años.
Estas normas dan cuenta, en lo que respecta al punto específico de la lucha contra la inseguridad ciudadana, de una tendencia que se halla en las antípodas de lo que demandan los protocolos y estándares internacionales. No se lucha contra la delincuencia a través de leyes que plantean requisitos más exigentes para sancionar delitos tan graves como la criminalidad organizada. Del mismo modo, tampoco se lucha contra este flagelo mediante leyes que plantean un tratamiento inequitativo —entre las fuerzas del orden y los demás ciudadanos— y que atentan contra el estado de derecho y el debido proceso. La ley por sí sola no cambia la realidad, pero los ciudadanos tenemos la legítima expectativa de que al menos no la empeore. Y debido a la actuación del Congreso, se están generando incentivos que, lamentablemente, podrían llevarnos a ese escenario.
Ahora bien, no debemos olvidar que el problema que hemos mencionado en el punto anterior no se reduce solo a la lucha contra la inseguridad ciudadana, también comprende otro factor de un calado distinto, pero que impacta en el funcionamiento de la democracia y sus instituciones. Me refiero al problema de los frenos y contrapesos en un escenario en el que un poder —en este caso, el Congreso— instrumentaliza sus competencias constitucionales para maniatar o reducir el ámbito de actuación de los otros, concretamente, el del Poder Judicial.
Para ilustrar este punto, tomaré como referencia la Ley 32153, aprobada recientemente por el Congreso. Esta ley establece tres cosas: primero, que el cuórum para declarar fundada una demanda de competencias se reduce de cinco a cuatro votos conformes en el Tribunal Constitucional; luego, que las demandas de amparo contra el Congreso relativas a la designación de altos funcionarios públicos, la acusación constitucional o la vacancia presidencial se rigen por un procedimiento especial, en el cual, a diferencia de lo que ocurre con las demandas de amparo en general, no son procedentes las medidas cautelares ni la ejecución inmediata de la sentencia; por último, que los jueces solo podrán tomar en cuenta como parámetro interpretativo las sentencias emitidas por cortes internacionales de derechos humanos en las que haya sido parte el Estado de forma directa.
"El Congreso está empeñado en debilitar nuestra democracia desde adentro, con el propósito de concentrar mayor poder y liberarse de los contrapesos políticos que limitan sus excesos."
Estas medidas constituyen un atentado contra el principio de separación de poderes y una amenaza contra la protección efectiva de los derechos fundamentales. Por un lado, vulneran el principio de separación de poderes, pues le otorgan al Congreso una ventaja desproporcionada en los procesos de amparo en los que interviene y, por el otro, representan una amenaza para la vigencia de los derechos, pues implican que quien se enfrente a este poder del Estado, por un acto arbitrario o abusivo, deberá soportar sus efectos lesivos por un periodo prolongado que desnaturaliza el carácter de tutela urgente de los procesos constitucionales.
En el fondo, esta norma evidencia una problemática más grave. Es una expresión de lo que se conoce en la teoría constitucional como la erosión de las instituciones democráticas[5]. El Congreso, al parecer, está empeñado en debilitar nuestra democracia desde adentro, con el propósito de concentrar mayor poder y liberarse de los contrapesos políticos que limitan sus excesos.
En resumen, las normas mencionadas evidencian una intención deliberada de afectar la actuación de los órganos del sistema de administración de justicia en la lucha contra el crimen. Estas medidas, a su vez, impactan en el equilibrio de poderes y le otorgan al Congreso una posición de ventaja sobre los demás poderes públicos. La Constitución consagra como uno de sus rasgos de identidad el principio de autogobierno popular, según el cual el poder emana del pueblo, pero se ejerce a través de nuestros representantes; sin embargo, cuando estos actúan al margen de la Constitución, comprometen la estructura básica del estado de derecho. No lo permitamos.
[1] Silva, R. (2024, 15 de septiembre). Inseguridad en Perú: Más del 75 % de la población vive con miedo al salir de su hogar. Infobae. https://shorturl.at/IMtI8
[2] Cayetano, J. (2024, 14 de julio). Más de 3 millones de peruanos fueron víctimas de robo en el 2023 y 1 de cada 4 ha sufrido un hecho delictivo. El Comercio. https://shorturl.at/tE0e8
[3] Mendoza, V. (2024, 2 de noviembre). Perú registra más de 1.700 homicidios este año, con armas de fuego en el 81 % de los casos. Infobae. https://shorturl.at/4dcqn
[4] El gobierno debe promulgarla dentro del lapso de quince días, previsto en el artículo 108 de la Constitución; recién cuando ello ocurra, la ley entrará en vigencia.
[5] Ginsburg, T. y Huq, A. (2018). How to save a Constitutional Democracy. The University of Chicago Press, p. 35.
Abogado. Profesor asociado en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y experto en derecho constitucional y teoría general del derecho.
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