La cuestión de la gestión del territorio nos asalta, inaugurando nuestro paso a la categoría de países de ingreso medio, gracias al sostenido crecimiento de la economía, impulsado por el dinamismo de la inversión privada en un contexto económico abierto, desde dos lados.
El primero es que la disminución de la pobreza, en unos impresionantes 28 puntos porcentuales, desde 2004 muestra avances; sin embargo, territorialmente diferenciados. Mientras la pobreza afecta a cerca del 20% de la población asentada en la costa, ese porcentaje se acerca a la mitad de la población de la sierra. Incluso son mayores los diferenciales comparando el tipo de poblamiento: los niveles de pobreza de la población urbana alcanzaban en 2010 al 20%, en tanto llegaban al 61% de la población rural. La distancia territorial se ha incluso incrementado: en 2004, la distancia en los niveles de pobreza de la población urbana respecto de la rural era de 35 puntos porcentuales; en 2010 fue de 41. La información muestra, además, que la brecha de pobreza en los departamentos más pobres es más grande que en los menos pobres[1].
En amplios territorios del país sus poblaciones tienen muchas dificultades para aprovechar las oportunidades que abre el crecimiento económico, sea porque no han desarrollado las habilidades y competencias para ello, sea por la subsistencia de serias restricciones en su disponibilidad de activos públicos (sistemas de comunicación vial o telefónica, electrificación, etc.), y en la provisión de servicios básicos (educación, salud, nutrición, saneamiento) que no llegan en igualdad de condiciones y de calidad a todos los ciudadanos, probablemente porque no se adaptan a su realidad territorial, a sus restricciones económicas o a su cultura.
El segundo asalto ha venido desde diferentes territorios del país, donde poblaciones se movilizan en contra del desarrollo de nuevas inversiones, particularmente en industrias extractivas (minería, petróleo, forestales), levantando la defensa del medio ambiente, pero también, como bien ha señalado Bebbington, defendiendo su propio “proyecto geográfico”, es decir, su capacidad de tomar decisiones sobre sus territorios y los recursos que contienen, sus actividades y sus modos de vida.
Efectivamente, no todos los territorios han estado invitados a la fiesta del crecimiento económico.
Pero la cuestión territorial aparece no solo por el lado de los “problemas”, sino también por la vía de las alternativas, y esto no sólo en el Perú.
En una ponencia presentada en 2005 en Cajamarca, Bruno Revesz[2] mostraba cómo el concepto de desarrollo ha cambiado, particularmente desde los finales de la década de los 80. Si hasta entonces el referente del desarrollo, entendido fundamentalmente como un crecimiento económico con redistribución, era el Estado, las políticas sociales se concebían como servicios universales y las políticas económicas eran sectoriales (industrialización, reforma agraria…), desde el consenso de Washington se asume que el desarrollo será producto del más amplio despliegue de la iniciativa y la inversión privada; se abandonan políticas sectoriales en aras de políticas económicas universales y las nuevas políticas sociales devienen, en sentido contrario, focalizadas.
Sin embargo, diversos académicos así como organismos internacionales, han levantado la necesidad de redefinir el concepto de desarrollo, como un esfuerzo que no se deduce directa ni necesariamente de la economía. Las personas, y lo que son capaces de hacer y de lograr (“Desarrollo Humano”), y el medio ambiente (“Desarrollo Sustentable”), se levantan como imperativos del desarrollo, que entonces dejan de considerarse como subproductos de la economía.
Pero desaparecidas las planificaciones centrales y el rol determinante de los Estados Nacionales, aparece otro actor: el territorio.
El surgimiento de nuevos territorios industriales replantea la discusión. En los años 80, aparecen nuevos dinamismos en territorios hasta entonces marginales de los grandes centros, en Italia por ejemplo, sustentados en nuevas formas de organización, fundadas ya no en la gran concentración, sino en redes de unidades de producción flexibles y descentralizadas, con un fuerte potencial colectivo de innovación. Importan entonces no los “sectores”, sino la capacidad de los actores territoriales de tejer redes de intercambio y cooperación.
El territorio, el espacio articulado cotidianamente por las relaciones sociales, económicas, culturales y políticas de las personas, aparece entonces como el ámbito nuevo, potente, para la gestión del desarrollo. Identificar el territorio así concebido, como el foco de las intervenciones de desarrollo, significa que es necesario construir estrategias que intervengan no solo en un ámbito de la vida (la educación o la salud o la alimentación) o de la actividad económica (el transporte, la productividad agrícola), sino que permitan remover el conjunto de trabas para que las personas y las organizaciones pueden diseñar sus estrategias de progreso. La intersectorialidad aparece como la estrategia adecuada a una gestión territorial.
Así, la cuestión territorial (y no sectorial) como sustento del desarrollo involucra también una discusión sobre cómo y quién organiza esta intervención multisectorial. Efectivamente, el gran estado moderno que se organiza, para la gestión nacional, por sectores, deja de ser la organización pertinente. La descentralización y la participación aparecen como las nuevas virtudes asociadas a la gestión de un desarrollo territorial.
¿Qué territorios?, ¿qué ámbitos territoriales se asocian a la gestión del desarrollo? Revesz (recogiendo aportes de Efraín González) recuerda que lo local (municipal) es el espacio de convivencia cotidiana, en tanto que la región es un espacio de desarrollo económico: es el espacio de la producción, la inversión, el empleo; es el espacio en el que las personas se articulan de una manera impersonal, a través de organizaciones del mercado y el Estado.
En este contexto mundial de renovación del pensamiento sobre el desarrollo territorial, el Perú inicia una nueva experiencia de gobiernos regionales[3].
¿La descentralización peruana está diseñada para la gestión de estos nuevos desafíos asociados al desarrollo territorial?
Dos temas ineludibles se asocian al desarrollo como enfoque territorial. Uno es el de la gestión intersectorial. Se espera que un gobierno regional gane en eficacia frente al nivel nacional (organizado por sectores) por su capacidad de gestionar el territorio como ámbito de interacciones entre sectores. El otro es el de la capacidad de los gobiernos regionales, de ejercer sus competencias con autonomía, en interacción con los actores regionales; la interacción entre gobernantes y actores en el nivel regional, pierde sentido (o pierde fuerza) si estas decisiones compartidas deben pasar por filtros nacionales.
La interacción entre gobernantes y actores en el nivel regional, pierde sentido (o pierde fuerza) si estas decisiones compartidas deben pasar por filtros nacionales.
Respecto de la capacidad de gestión territorial como gestión intersectorial, los gobiernos regionales han recibido (de manera no muy sistemática) prácticamente todas las competencias que requieren. Sin embargo, para actuar intersectorialmente, los gobiernos regionales tienen grandes dificultades. Ellos heredan no solo el personal, sino heredan las estructuras mismas, paralelas, desarticuladas, donde se ubican esas personas y los vínculos que tienen con el gobierno central. Pero más complicado que eso, quizás, es el hecho de que la vieja desarticulación se reproduce a través de los sistemas administrativos. Es muy difícil, no solo romper la inercia que jala hacia líneas sectoriales, sino hacerlo efectivamente: los pliegos son sectoriales y gestionar presupuestalmente proyectos o intervenciones combinadas es complejo. El impulso del MEF, por ejemplo, a la programación por resultados (fundamentalmente intersectoriales) establece procedimientos –farragosos, pero posibles- que atan estas iniciativas a los rectores de las políticas: los Ministerios[4]. El costo de avanzar en resultados de desarrollo intersectorial es la autonomía.
Efectivamente, tampoco el ejercicio de gobierno con autonomía, el sustento del ejercicio de gobierno con los actores regionales, parece registrarse como una de las fortalezas de nuestro diseño de descentralización. El propio presupuesto de inversiones a disposición de los Gobiernos Regionales depende en gran medida de la discrecionalidad del MEF[5].
Se crearon Gobiernos Regionales pero con un diseño inercial, que no les permite superar las limitaciones del gobierno nacional para desarrollar una gestión territorial, que se refuerzan con rutinas y sistemas administrativos no reformados. Su gestión, además, no puede sustentarse en la autonomía que permitiría convocar a los actores regionales para el diseño de las estrategias de desarrollo en el territorio.
¿Qué hacer con la herencia de “brechas” territoriales, el desigual reparto en el territorio de satisfactores de necesidades básicas: agua segura, vías mínimas de comunicación, electrificación? Muchos de los avances hasta ahora han pesado sobre los presupuestos descentralizados, por la vía del presupuesto participativo. Personas cuyos hijos padecen de desnutrición crónica porque no tienen un sistema de agua segura, ¿tienen que negociar esas obras básicas? ¿Se debe poner a discusión si se hace un parque o una reforestación, o se ponen agua y letrinas en unos poblados rurales? No; esas personas tienen prioridad absoluta: son derechos, no opciones. Pero si los presupuestos de los gobiernos descentralizados con mayor número de carencias, deben estar cargados con pagar esta “deuda histórica” con los pueblos rurales y los sectores más excluidos, ¿qué les queda para gestionar el espacio público o las obras y actividades que mejoran la competitividad regional, protejan las cuencas o impulsen las cadenas productivas y los clusters?
Quizás el espacio de la participación no sea el de la “deuda histórica”, sino el de las opciones del futuro del territorio, y deba ser el gobierno central el que se haga cargo de las deficiencias que un Estado que históricamente eludió su responsabilidad de generar bases de igualdad en todo el territorio.
* Ponencia presentada en el Seminario por los 40 años del CIPCA, organizado por Bruno Revesz, SJ. Piura, diciembre 2012
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[1] La brecha de pobreza muestra el diferencial entre el ingreso promedio y la línea de pobreza. Estos diferenciales en la brecha de pobreza se muestran incluso al interior del departamento de Piura: en el distrito con menor proporción de pobres, El Alto, la brecha de pobreza es de 2.5%; en el distrito con mayor tasa de pobreza, Lagunas, la brecha es de 46.2%
[2] Cf Revesz, Bruno, Gobernabilidad democrática, descentralización y desarrollo territorial local y regional. Ponencia presentada en el I Encuentro Macro regional sobre nueva ruralidad, competitividad territorial. Cajamarca, 2005
[3] Hay que recordar que en el último cuarto del siglo XX, países tradicionalmente centralistas como España y hasta Francia, producen procesos de descentralización. Prácticamente en toda la América Latina que no había generado estados federales, se desarrollan procesos de descentralización, o cuando menos de fuerte desconcentración. Donde nuevas constituciones no han generado estas instancias intermedias de gobierno, en Ecuador por ejemplo, fuertes conflictos regionales han seguido desestabilizando periódicamente el país.
[4] Ver la directiva N° 002-2012-EF/50.01, aprobada por Resolución Directoral N° 004–2012-EF/50.01 sobre Programas Presupuestales.
[5] En el año 2012, la diferencia entre el Presupuesto Inicial de Apertura y el Presupuesto Institucional Modificado del conjunto de Gobiernos Regionales fue de 136%: más del doble de su capacidad de inversión dependió de negociaciones a lo largo del año del MEF. Exitosas o no, depende de la discrecionalidad de los funcionarios centrales.
María Isabel Remy
Investigadora del Instituto de Estudios Peruanos - IEP
