En Arequipa, durante el presente año, se han presentado un conjunto de acontecimientos que han puesto de relieve algunas de las limitaciones centrales del actual proceso de descentralización.
La Región Arequipa tiene definido un conjunto de proyectos macro regionales para su desarrollo. Mucho de ellos involucra a otras regiones del sur; lo que es una fuente de tensión y conflicto.
El más emblemático es el proyecto Majes Siguas II. Este proyecto agro energético busca ampliar la frontera agrícola arequipeña en 38,500 hectáreas y crear dos hidroeléctricas, represando en Angostura al río Apurímac. Habiéndose generado el rechazo en la población de Espinar en Cusco, que considera que ello disminuirá el caudal de un río que atraviesa su territorio y es esencial para su desarrollo agropecuario.
Esta controversia se judicializó rápidamente llegando hasta el Tribunal Constitucional quien, para resolver, solicitó un estudio de balance hídrico integral de la Cuenca Alta del río Apurímac a la Oficina de las Naciones Unidades de Servicios para Proyectos (UNOPS); el mismo que ha culminado y debe serle entregado en estos días.
Nada garantiza que con el fallo del máximo organismo constitucional culmine esta controversia. Es más, algunas autoridades de la región Cusco, y de la provincia de Espinar, ya han adelantado su opinión en el sentido que desconocen el estudio de balance hídrico por no haberse basado en un riguroso trabajo de campo.
Se está ante un litigio típico entre dos regiones. Visto sólo desde los intereses de cada una, no es posible generar una solución compartida. Sólo puede ser resuelto en el marco de una visión macro regional y de un plan nacional de desarrollo; el mismo que defina y compense los planes y proyectos de desarrollo de los territorios en base a sus potencialidades, recursos y vocaciones.
Otras tensiones son las que se generan en torno al futuro de los puertos de Ilo y Matarani, en relación con la ubicación del polo petroquímico del proyecto del Gaseoducto Sur Andino, así como del rol dentro del comercio de Brasil, Bolivia y de la Cuenca del Pacífico, la Interoceánica y el desarrollo de la minería en el Sur.
Aparentemente, las responsabilidades y competencias de cada uno de los tres niveles de gobierno (Nacional, Regional, Local) están claramente establecidas, pero en la práctica siguen existiendo cruces, interferencias y duplicidad.
El caso más emblemático en estos meses ha sido el proceso de formalización de la minería artesanal. Dentro de las competencias del tema minero, la pequeña minería es responsabilidad de los Gobiernos Regionales; sin embargo, la formalización es dirigida y ejecutada directamente desde el Ministerio del Ambiente; él marca las pautas, los tiempos y las sanciones, reduciendo la función de los Gobiernos Regionales a tramitadores de las solicitudes, pese a que son éstas la instancia que a diario tienen que resolver los denuncios, demandas y situaciones sociales que genera este tipo de minería artesanal. Este es un tipo caso de competencias compartidas no resuelto adecuadamente.
A principios de año, la ciudad de Arequipa se vio afectada por lluvias torrenciales que hizo colapsar sus principales vías y, una vez más, puso en evidencia la falta de alcantarillado. Tanto en la emergencia como en la reconstrucción se mostró los cruces y duplicidad de competencias en las diversas instancias de gobierno.
Los ministros, durante sus horas de visita, diagnosticaron y decidieron subestimando a las autoridades locales; éstos a su vez mostraron una total falta de coordinación y mando de acuerdo a sus responsabilidades: El resultado: respuesta ineficiente a la emergencia y burocratismo en la reconstrucción.
La relación de los gobiernos subnacionales con los organismos sectoriales del gobierno central, sigue siendo un espacio de permanente conflicto. Más notorio aún cuando estos últimos tratan de asumir funciones ejecutoras en el ámbito nacional; los programas del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social y de la Mujer, son los más emblemáticos de esta relación.
La indefinición de las competencias también se da entre las instancias sub nacionales. Por ejemplo, el desarrollo urbano de la ciudad de Arequipa, por su crecimiento y peso en el conjunto de la región, es de mucho interés para el Gobierno Regional, quien termina interviniendo en el ámbito municipal o local. No solo asumen obras como puentes, variantes y vías de acceso a la ciudad, sino teniendo la competencia de la administración de los terrenos eriazos del Estado, concesionándolos al margen del plan de desarrollo urbano de la ciudad; comprometiendo la expansión urbana.
La disminución de los recursos del canon ha puesto en el tapete no solo la calidad de gastos de los gobiernos regionales y municipios, sino sobre todo, la precariedad de los recursos para financiar el desarrollo de manera sostenible.
El cambio del aporte voluntario al gravamen minero no le es muy ventajoso a Arequipa, como probablemente a muchas regiones. El aporte voluntario, si bien lo manejaban directamente las fundaciones creadas por las empresas mineras, se realizaban dentro de las mismas regiones y con mecanismos de decisión y ejecución bastante ágiles Es así como la ciudad de Arequipa ha podido modernizar algunos intercambios viales, con el aporte de la Empresa Minera Cerro Verde. Con la modalidad de gravamen minero, el recurso es captado por el Gobierno Central, se incorpora como recurso público y, desde ahí, se distribuye en gastos sociales y para las regiones y municipios. Esto es sustancialmente lo que cambia.
Ahora bien, el tema de fondo es de dónde deben provenir los recursos para financiar el desarrollo regional o local. El único camino es el de la inversión privada y la recaudación fiscal. Lo primero está estrechamente vinculado a las políticas de fomento de la inversión privada en las regiones, y lo segundo con la descentralización fiscal.
En Arequipa se han empezado a dar algunos pasos significativos en la relación con la inversión privada. No sólo se ha negociado en el marco de Convenios Marcos de ejecución de obras estratégicas, como la Planta de Tratamiento de Agua Potable (La Tomilla II) y la planta de tratamiento de aguas servidas con la Empresa Minera Cerro Verde, sino que también se ha empezado a trabajar en la modalidad de impuestos por inversión, en base a lo cual se financia un importante puente sobre el río Chili en base al consorcio del Grupo de Interbank, SPCC y el Grupo Gloria. Hay que tener presente que, en estos casos, se está adelantando impuestos que, a futuro, ya no entrarán al Estado, por tanto, disminuirá también la recaudación y el canon.
En todo esto lo que no cambia es el centralismo de la recaudación del Estado; el crecimiento de la inversión privada en las regiones sigue alimentando a Lima y al Gobierno Central. Urge asumir un mecanismo de descentralización fiscal que permita que los recursos generados en las regiones queden en ellas y sean el sustento para financiar su desarrollo. Todo lo demás (canon, regalías, aportes, compromisos etc.) son recursos temporales y transitorios.
Para avanzar en el proceso de descentralización debe resolverse: el plan nacional de desarrollo con inclusión de proyectos estratégicos de las regiones, determinar las competencias y sus relaciones entre los diversos niveles de gobierno y el financiamiento del desarrollo en base a la inversión privada y la descentralización fiscal. De lo contrario, el crecimiento se dará en un marco de conflictividad entre pueblos, dispersando recursos y esfuerzos y perdiéndose la oportunidad para un desarrollo territorial sostenible con descentralización económica y política.
José Lombardi
Gerente General de Consultora Reverso SAC (Arequipa)
