En materia de derechos humanos, seguimos viviendo momentos álgidos relacionados a su ejercicio, no solo en Perú, sino también en la región de América Latina y el mundo. Lamentables ataques, en particular desde los extremos, nos recuerdan la imperiosa necesidad de seguir trabajando en su defensa y consolidación, lo cual representa aún un enorme reto. Apostar por su garantía frente a distintos discursos que los niegan, es una travesía ante la cual no podemos desfallecer.

Lo anterior se refleja de alguna manera en la situación que siguen viviendo los pueblos indígenas. Preguntarnos qué tanto se ha avanzado en materia de derechos humanos de los pueblos indígenas puede reflejar cierto desaliento. Pareciera que sus condiciones de vida no hubieran mejorado a pesar de varios avances normativos. De acuerdo con ENAHO del 2021, el 38,5% de la población indígena en Perú se encuentra en situación de pobreza; de esta, el 8.7% se encuentra en situación de pobreza extrema. Uno podría afirmar, desde la consternación, que a pesar de las normas que se vienen consiguiendo, no hay avances tangibles en servicios públicos o sus canastas familiares.

Entonces, en un contexto de debilitamiento de los derechos humanos y evidencias de pocos avances en la mejora de las condiciones de vida de los pueblos indígenas, uno se cuestiona sobre lo que está pasando. Para encontrar una posible respuesta, o al menos acercarnos a esta, nos hacemos la siguiente pregunta: ¿están dadas las condiciones sociales, económicas y políticas que generen un escenario para el adecuado ejercicio de sus derechos? Partimos de la siguiente premisa: estamos viviendo en un contexto ampliamente complejo, sí, pero existen situaciones sociales previas a ese contexto que limitan, de origen, el adecuado ejercicio de sus derechos y, por ello, sus condiciones de vida no logran mejorar. El punto que quiero resaltar en el presente artículo es que a pesar de algunos progresos (incluso varios significativos), aún existen una serie de limitaciones estructurales muy hondas que dificultan crear un escenario adecuado para el ejercicio de sus derechos, lo cual se ve acrecentado por un contexto de violencias racistas.

Cuando me refiero a condiciones, hago referencia a la manera cómo la sociedad recibe, acepta, cobija y da cabida a los cambios que plantea -por ejemplo- el ejercicio de un paquete de derechos humanos de pueblos indígenas de carácter colectivo. No basta con la promulgación de una ley o la emisión de una sentencia judicial para que se dé el cambio que se espera. Deben existir ciertas circunstancias en el espectro social, político y económico que permitan que se alcance lo que se aprobó. La sociedad no se mueve espontáneamente para generar que los derechos de los pueblos indígenas sean bien recibidos y con ello que funcionen. El punto es sencillo: lo que se aprueba en una norma jurídica puede generar un cambio en la manera cómo las personas viven. Si eso que llega es comprendido y aceptado porque están dadas las condiciones para ello, entonces como consecuencia se generará un escenario favorable para el nuevo ejercicio de derechos y con ello el desenvolvimiento social; caso contrario, será rechazado, y no habrá cambios, en este caso, mejoras en sus condiciones de vida. Siendo así, considero que hay tres condiciones existentes clave que deberíamos reflexionar en esta evaluación de lo que no está permitiendo el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas como se espera.

A pesar de algunos progresos (incluso varios significativos), aún existen una serie de limitaciones estructurales muy hondas que dificultan crear un escenario adecuado para el ejercicio de sus derechos, lo cual se ve acrecentado por un contexto de violencias racistas.

Un primer peldaño para saber si hay condiciones para generar cambios está relacionado con cómo las personas entienden, interpretan, interiorizan lo que se emitió desde instancias estatales. Por ejemplo, cuando aún oímos que un derecho como la consulta es un derecho especial, se le termina cargando con una mirada de privilegio cuando no se trata de ello. La consulta previa no es un privilegio, representa la importancia y necesidad de dialogar para interculturalizar una medida estatal que se quiere emitir y podría generar algún cambio en la manera cómo los pueblos indígenas viven. No es tampoco un regalo o un favor, es una manera de emitir mejores normas, que no generen impactos negativos al considerar la mirada indígena. ¿Se puede hacer procesos de consulta cuando hay quienes creen que es un “regalo”? Si a ello le sumamos las dificultades para entender que no genera conflictividad, sino que la controla logrando que lo que se apruebe tenga mayor legitimidad, comprendemos por qué ciertos discursos le quitan importancia. Situación similar se vive cuando se niega la condición de indígena a un gran número de comunidades campesinas, cuando la evidencia es enorme al respecto. En síntesis, a pesar de los avances, aún hay una limitada concepción de la real dimensión del significado de los derechos de los pueblos indígenas; y esto afecta su ejercicio, sobre todo cuando son funcionarios públicos quienes tienen estas ideas.

Otro problema es que muchas veces se cae en la falsa ilusión de creer que basta con conseguir que un juez se pronuncie o que se logre que se apruebe una norma para que las condiciones se den. Pero, quienes parten de esa premisa se olvidan de varios componentes. El principal, la necesidad de que existan las condiciones institucionales en el aparato estatal para dar operatividad a lo que se emitió. Además, hay una excesiva concentración en lo legal y eso distrae de lo político, al hacernos olvidar que la norma es solo una pieza de todo un andamiaje en la gestión pública. Es necesario visualizar que, luego de la emisión, es pertinente todo un trabajo de re-estructuración estatal, de ser necesario, a diversos niveles. Revisar otras normativas para irlas adecuando, entender que los cambios se dan cuando toda la cadena de mando comprende bien qué hacer. Reformular políticas, acciones, decisiones; capacitar personas, funcionarios que deben saber cómo responder ante la nueva situación generada; contar con presupuesto, planificar las actividades que se vienen, buscar financiamientos, contratar equipos, y un largo etc. Y estos cambios nunca son inmediatos. Supongamos que se decide reconocer las territorialidades de los pueblos dándoles títulos de propiedad en un sentido registral. Quizás a raíz de la interpretación de alguna sentencia o porque se logra ello luego de la incidencia en los órganos legislativos, se logra emitir esta norma, que sin embargo no explica cómo lograr su aplicación. La consecuencia es que luego hay que pensar cómo se va a hacer para que esta nueva forma de titularidad de la propiedad no colisione con una gran cantidad de otros derechos de propiedad y posesión, y pensar también en los niveles de decisión política. Es necesario revisar su viabilidad, su concreción en lo práctico y, sobre todo, cómo conversa con los niveles institucionales ya instalados. Si no se piensa en esos términos, queda solo en buenas intenciones. ¿Cómo sería el procedimiento administrativo para brindar estos títulos? ¿será necesario contar con sistemas de georreferenciación? ¿Y qué pasa con las otras formas de organización colectiva preexistentes y ya registradas o en trámite, como las comunidades campesinas y nativas? Además, ¿los territorios indígenas cómo colindan o colisionan entre sí? ¿qué pasa cuando se superponen? ¿y si hay áreas naturales protegidas, o centros poblados de colonos, o propiedades privadas? Claro, no es que uno esté en contra de cumplir lo ganado en ámbitos jurisdiccionales, al contrario; pero es muy importante tener claro el panorama de lo que sigue, y que, sin una visión de gestión más amplia, no se lograrán resultados concretos en el corto ni mediano plazo, generando frustración. Resumiendo, es necesario pensar de manera más estratégica la reforma estatal y la planificación de actividades desde una mirada indígena e intercultural, que permita construir institucionalidad capaz de acoger en el mediano plazo el adecuado cumplimiento de normativa sobre pueblos indígenas, pero sobre todo para comprender lo que se necesita desde su realidad y así gestionarlo.

Pero, quizás el tercer punto en esta evaluación de condiciones, tiene que ver con el aún persistente racismo hacia los pueblos indígenas. La historia de dominación hacia estos pueblos ha repercutido de tal manera que hay quienes no les consideran interlocutores válidos en temas políticos o económicos. En algunos casos, incluso no se les considera como personas. Esto se evidencia luego cuando no se les reconoce derechos. Este es un racismo estructural, porque no solo está instalado en la dinámica de funcionamiento de la sociedad, sino que está normalizado como una pauta de conducta más. Está normalizado porque se le considera como lo que “debe ser” cuando no lo es. Y está extendido y no se trata de situaciones aisladas o malos comportamientos; es la constante presente en la forma cómo nos tratamos, y en este caso, cómo se tratan a los pueblos indígenas. ¿Cómo pensar que una mesa de diálogo frente a un conflicto llegue a algo si hay funcionarios que ven a los pueblos indígenas como menos? ¿Será acaso el desdén frente a sus solicitudes una manifestación de racismo al no querer ayudarles con sus temas por no “ser ciudadanos”? ¿Acaso el retraso en brindar servicios y programas tiene que ver con no entender su situación porque no se les quiso escuchar para saberlo? Otra forma de verlo es seguir viéndoles como necesitados en un sentido paternalista, solo receptores de bienes y servicios, y no como actores políticos con capacidad de participar en igualdad de condiciones que el resto de ciudadanos no indígenas. Asimismo, el no incorporar la mirada indígena en las reflexiones sobre cómo entender al Estado peruano es mantener a los pueblos indígenas para el folclore y la fiesta, y no para decidir; es usar sus idiomas para la prédica marketera, pero no garantizar que se les atienda cuando están enfermos o quieren obtener un DNI. Pero, sobre todo, es creer que el racismo no es un problema. Siendo así, mientras el racismo hacia los pueblos indígenas no sea abordado y combatido como lo que realmente es, se seguirá entendiendo a estos pueblos desde falsos reconocimientos, negando su agencia política.

No incorporar la mirada indígena en las reflexiones sobre cómo entender al Estado peruano es mantener a los pueblos indígenas para el folclore y la fiesta, y no para decidir; es usar sus idiomas para la prédica marketera, pero no garantizar que se les atienda cuando están enfermos.

Para concluir, solo reafirmar que mientras sigan existiendo estas tres condiciones (i) racismo hacia los pueblos indígenas, (ii) prejuicios sobre el ejercicio de sus derechos, y (iii) falsas ideas sobre cómo trabajar el tema desde el Estado, sus condiciones de vida no van a mejorar, y sus derechos se van a ejercer, pero hasta un techo. El reto a futuro entonces es generar cambios en esas condiciones para que se generen nuevas que sí permitan un adecuado ejercicio de sus derechos. Caso contrario, seguiremos viendo cómo pasa el tiempo, se siguen resaltando actos superficiales, y los pueblos indígenas siguen viviendo sin beneficios reales.

Otoño 2023

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Gustavo Zambrano Chávez

Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP