Pese a que las políticas económicas implementadas han comenzado a tener efectos positivos, aunque moderados, sobre las condiciones de vida y la reducción de la pobreza, el país continúa rezagado en términos de equidad social. Estas desigualdades también tienen una connotación territorial. Según la CEPAL[1], el Perú es uno de los países con mayor concentración económica y altas inequidades regionales. Dichas disparidades no sólo son productivas, sino, principalmente sociales. Los últimos informes oficiales de la pobreza confirman estas desigualdades. De acuerdo con el INEI, entre 2004 y 2010, las distancias entre las regiones pobres y no pobres se han mantenido. Por ejemplo, en promedio en ese periodo la región más pobre tiene por encima del 80% de su población viviendo en condiciones de pobreza mientras que la región menos pobre sólo registra un 20% de población pobre. Asimismo, el último reporte de Desarrollo Humano para el Perú centra su atención en la brecha existente entre regiones y localidades en torno al acceso a servicios públicos clave[2]; las conclusiones del documento coinciden con otros diagnósticos: la brecha regional implica que el lugar donde nace y vive una persona determina, en buena medida, su condición socioeconómica y el acceso a las oportunidades y servicios que el Estado provee. En este contexto de inequidades, el papel del Estado es clave, y dentro de éste el rol de los gobiernos regionales que se encuentran más cerca al ciudadano y conocen mejor sus necesidades. Ésta es una de las razones por las que la descentralización constituye una herramienta fundamental para avanzar en el desarrollo equilibrado del país.
A casi diez años de implementado el proceso de descentralización, puede decirse que el desempeño de los gobiernos regionales en torno a estos desafíos tiene notables limitaciones. Aunque hay que resaltar algunas reformas administrativas regionales[3] buscando innovar la gestión, que implicaron romper la homogeneidad del esquema regional impuesto por el marco normativo de la descentralización -una suerte de intento de modernizar el Estado desde abajo al buscar mejoras en la calidad de los servicios públicos a su cargo-, el tiempo ha demostrado que éstas no han logrado superar las limitaciones institucionales que subyacen a un problema más complejo: la descoordinación de las funciones sectoriales y una ausencia de recursos humanos y presupuestales en aéreas relevantes.
La reciente experiencia nos ha mostrado que no se ha determinado con claridad las funciones y competencias de cada nivel de gobierno, lo que afecta de manera negativa la eficiencia de los gobiernos regionales en la provisión de servicios y limita la rendición de cuentas a los ciudadanos. En muchos casos no ha quedado claro ¿quién es responsable de qué? lo que ha generado, en recurrentes casos, duplicidad de esfuerzos, con el respectivo desperdicio de recursos que ello implica; en otros casos, existen funciones como fomento productivo que no ha sido asumido por ningún nivel, a pesar del enorme potencial de esta función en relación a la inclusión productiva de los territorios.
De otro lado, los gobiernos regionales siguen teniendo problemas de gestión. En 2011, paradójicamente, éstos lograron gastar sólo el 62% de su presupuesto destinado a inversiones, en un contexto regional donde existen grandes necesidades por cubrir y potencial productivo por activar. ¿Cuáles son las causas de este desempeño regional mediocre? Evidentemente, la calidad de la gestión regional está estrechamente vinculada al factor humano. Los gobiernos regionales cuentan con escasos profesionales calificados, buena parte de sus funcionarios y personal es una herencia de los anteriores Consejos Transitorios de Administración Regional CTAR, los cuales carecían de calificación y experiencia en políticas públicas descentralizadas. Una mirada actual a los estilos regionales de reclutamiento de personal no muestra mejora alguna; a la escasa transparencia y el sesgo de los procesos se le suma el desinterés de profesionales con alta calificación, dados los bajos sueldos que ofrece el sector público regional.
Otra limitante es el escaso avance en la descentralización de las finanzas públicas, considerando que el presupuesto es el principal instrumento de los gobiernos regionales para prestar servicios públicos y hacer inversiones con impacto en la población más necesitada. Los datos oficiales dan cuenta de un limitado avance en ese sentido. En 2004, el nivel regional era responsable del 16% del gasto gubernamental; esta cifra para el 2011 sólo subió a 18%. Es decir, en ocho años, los avances han sido precarios considerando los niveles logrados en otros países también descentralizados. Otro indicador relevante es la recaudación de ingresos propios en la jurisdicción, con ello se vincula la entrega de servicios con el costo de proveerlos. Existen mayores posibilidades de control ciudadano cuando el ciudadano siente que las actividades de su gobierno regional se financian con impuestos que salen de la misma región. Lamentablemente, los gobiernos regionales no tienen potestades para recaudar sus ingresos. No obstante, la propuesta actual es establecer una co-participación de los impuestos nacionales[4].
El desempeño actual del proceso también tiene falencias atribuidas al Gobierno Nacional, principalmente en relación a la ausencia de una política nacional de desarrollo regional con objetivos compensatorios. Las diferencias en los ritmos de desarrollo humano regional mostrados al inicio de este artículo, requieren, además del esfuerzo de los gobiernos regionales, de una intervención desde el nivel nacional con metas en el mediano y largo plazo en torno a una convergencia de los niveles de desarrollo e igualdad de oportunidades para la población que vive en regiones. Esto es de mayor relevancia en un contexto donde las asignaciones de recursos y servicios, paradójicamente, fluyen hacia un grupo de regiones vinculadas a las industrias extractivas que tienen derecho al canon. Por lo general, estos territorios son los menos pobres del país (Moquegua y Tacna, por ejemplo).
Los desafíos actuales de la descentralización pasan por continuar construyendo y mejorando la arquitectura intergubernamental. A nivel regional se requiere mejoras sustanciales en la asignación de presupuesto. Es de suma importancia amortiguar los efectos negativos, en términos de equidad, que están teniendo los recursos vinculados al canon en las regiones; ello es más relevante si se considera que en los próximos años, los flujos de estos recursos, y las brechas generadas, serán cada vez más grandes considerando que hay más de 53 mil millones de dólares en inversión minera programadas para el próximo quinquenio. Otro asunto prioritario es profundizar la gestión por resultados en los gobiernos regionales vinculando los presupuestos con la planificación regional; la gestión por resultados garantiza mejoras relevantes en el uso de los recursos vinculados al bienestar de la población y abre la posibilidad de evaluar el desempeño regional en base a la evidencia, ojalá desde la misma región. Aquí, es necesario pasar de la etapa inicial de descentralización desde arriba hacia abajo, donde la reforma es fruto de la política nacional, hacia otra etapa desde abajo hacia arriba donde los avances del proceso son resultado de la presión e interés de los actores regionales. Para esto se requiere de una masa crítica regional de profesionales, intelectuales, empresarios y líderes con capacidad de poner en la agenda pública los temas prioritarios en su región. Un rol destacado juegan ya los think thanks regionales como el CIPCA en Piura, entre otros, cuyos esfuerzos para promover políticas públicas que prioricen el desarrollo humano dentro de su región son cada vez más relevantes.
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[1] Informe “La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir” (2010).
[2] El Informe del PNUD construye el Índice de Densidad del Estado (IDE) como indicador de su eficacia para promover el desarrollo humano en los territorios.
[3] Destaca el caso del Gobierno Regional de Arequipa que cambió su estructura organizacional en 2007.
[4] Iniciativa de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR.
Gonzalo Neyra Araoz
Asesor de Proyectos. Consorcio de Investigación Económica y Social - CIES
