La promulgación de la Ley de Consulta Previa por parte del Legislativo es una señal clara de la oportunidad abierta, en el contexto actual, para el ejercicio de una consulta libre e informada por parte de los pueblos indígenas. Desde un punto de vista formal, el Estado peruano se encuentra obligado a administrar la Consulta Previa desde el año de 1995[1]. Sin embargo, diversos factores –entre otros, la primacía de un estilo de gobierno autoritario y el fuerte sesgo extractivista de la política económica nacional- han conspirado para posponer por más de una década su aplicación efectiva. Ad portas de su aparente incorporación al funcionamiento administrativo del Estado, se hace necesario una reflexión nacional sobre las implicancias que tiene este dispositivo no sólo para la relación del Estado con las poblaciones indígenas amazónicas, sino en general para su relación con todas las poblaciones sobre las que gobierna.
Tras la conquista política que significará sin duda la aprobación de la Ley de Consulta Previa (y, claro está, su correspondiente Reglamento), es necesario preguntarse entonces por sus implicancias más generales. En particular, el Convenio 169 sustenta el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados por las medidas administrativas o legislativas que los afecten directamente[2], en la obligación que tienen los Estados de respetar una serie de elementos propiamente indígenas, como su relación especial con las tierras y territorios que ocupan o su organización en base a instituciones y tradiciones propias. Así, en líneas generales, el Convenio 169 se encuentra organizado por una narrativa que sustenta el derecho indígena a la Consulta en base a su derecho a la diferencia étnica, a la autodeterminación y a la conservación de lo tradicional.
Sin embargo, en el caso de nuestro país, el movimiento social que ha sustentado el actual debate sobre la necesidad de una Consulta Previa nace de una problemática muy particular que trasciende un debate de corte étnico: quién y cómo se decide sobre territorios donde las autoridades estatales y la población local tienen intereses contrapuestos. Si bien es innegable la importancia que tienen otras demandas como la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) o la salud intercultural, situarnos en el centro del conflicto entre el Estado y las poblaciones nos permite desarrollar una visión crítica del lugar que tiene lo étnico en la justificación política de la Consulta Previa. En nuestra opinión, y más allá de una necesaria defensa jurídica del Convenio 169, existen una serie de peligros en poner al centro del debate nacional sobre el derecho a la Consulta, categorías como lo étnico y la conservación de lo tradicional[3].
Para comenzar, ¿cuán “tradicionales” y “diferentes” son los pueblos indígenas de la Amazonía? Si bien esta pregunta es demasiado amplia para ser discutida aquí, podemos decir que en los últimos 150 años los pueblos indígenas amazónicos se han transformado notoriamente. Por un lado, su articulación, casi nunca armoniosa con el Estado, el mercado o la colonización, los ha obligado a trasladarse en muchos casos a espacios que “tradicionalmente” no pertenecían al ámbito de sus “territorios ancestrales”. Por otro lado, como consecuencia de esta misma articulación, casi todas las poblaciones indígenas actuales han asumido formas de organización comunales y federativas relativamente recientes, y nuevos componentes como las migraciones esporádicas a la ciudad o la extracción comercial de recursos naturales han devenido en parte fundamental de sus economías domésticas. En este sentido, más que una categoría descriptiva, lo étnico resulta en la actualidad un lenguaje que permite enfatizar ciertas características y reivindicar derechos para poder, siguiendo a Fredrick Barth, organizar el campo de las diferencias culturales de una forma políticamente provechosa.
No obstante, más allá del lenguaje político utilizado, la reivindicación de estos derechos no nos parece en ningún sentido un acto ilegítimo. Muy por el contrario, esta problemática –es decir, la no participación en el proceso de decisión sobre territorios de los que depende su subsistencia– es un fenómeno que trasciende el campo de la política indígena amazónica y abarca distintas poblaciones en todo el país. En este contexto, centrarse en lo “étnico” puede funcionar como un elemento disuasivo que permita deslegitimar la demanda de distintas poblaciones por ser escuchadas, sobretodo en contextos donde las decisiones estatales buscan ser impuestas en desmedro de intereses locales. Sin ir muy lejos, la demanda de ciertas poblaciones ribereñas de la Amazonía, tan parecidas en su modo de vida a las poblaciones indígenas[4], no tendría cabida bajo un esquema en donde el sustento de la Consulta recae en el argumento de lo tradicional y la diferencia cultural.
Así, reducir el conflicto de intereses entre el Estado y las poblaciones a conflictos de tipo “interétnico”[5], más allá de alentar el fortalecimiento de derechos colectivos, puede implicar un manejo estratégico de lo “étnico” por parte del Estado que termine por deslegitimar demandas legítimas a la participación. En este sentido, la puesta en práctica de la Consulta Previa hacia los pueblos indígenas debería inscribirse en una redefinición mucho más amplia de las relaciones entre el Estado y las poblaciones que trascienda lo étnico y busque nuevas fuentes de derecho.
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[1] En 1995 el Congreso Peruano ratificó la firma del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la OIT, con lo cual el derecho a la Consulta previa adquirió un rango constitucional dentro de nuestro ordenamiento jurídico.
[2] Convenio 169. Parte 1: Política General, Art. 6, Inciso 1, a.
[3] En esta línea podríamos citar las observaciones del Ejecutivo al proyecto de Ley de Consulta Previa en el año 2010, donde se observaba la aplicación de la Consulta previa al caso de las comunidades andinas por no considerarlas “originarias” (www.actualidadambiental.pe/?p=5867)
[4] Algunos especialistas, como Jorge Gasché, han sostenido que el parecido entre ambos tipos de poblaciones es tal que resulta más conveniente utilizar el término genérico de “bosquesino” para describirlas.
[5] Un ejemplo de este reduccionismo es la propuesta del ex Ministro de Cultura, Juan Ossio, de trasladar la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales al Ministerio de Cultura, por ser todos de carácter “interétnico” (www.youtube.com/watch?v=HsqbwWL1HTk).
Publicado en setiembre 2011
Eduardo Romero Dianderas
Antropólogo.
