El proceso de descentralización es un proceso dinámico, con componentes técnicos y políticos, que requieren seguimiento, monitoreo y fortalecimiento permanente; mas aún cuando nuestra experiencia de 8 años es relativamente “joven” si la comparamos con la de otros países.
Por su complejidad requiere del concurso y la voluntad política de los diferentes actores involucrados (los tres niveles de gobierno y la sociedad civil). Sin ella, la oportunidad de democratización que la descentralización representa tampoco se aprovechará.
Por ello, al actual Gobierno de Ollanta Humala y a la representación política expresada en el Congreso de la Republica, les corresponde la histórica tarea de profundizar la descentralización, como parte de la propuesta de crecimiento con inclusión social; y comprender que si bien los gestos de descentralizar las reuniones del Consejo de Ministros (Cusco) y las sesiones del pleno del Congreso (Ica) son significativos, y no hay duda que son nuevas formas de acercarse al pueblo; no son suficientes ni determinantes para avanzar en el tema.
A continuación, presentamos aspectos importantes, aunque no los únicos, cuya implementación y puesta en marcha deberá garantizarse para profundizar la descentralización y la democratización del país.
Funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental -CCI-, para la conducción concertada del proceso de descentralización; con un marco adecuado para su funcionamiento en el que se le garantice presupuesto. Asimismo, la revisión de las Leyes Orgánicas que definen el actual régimen competencial de los tres niveles de gobierno; sobre la base de matrices de competencias y responsabilidades que definan un régimen coherente entre ellos y no genere tensiones. Complementariamente, deberá implementarse esta instancia de coordinación a nivel sectorial (educación, salud, agro, etc.), garantizando la presencia de los niveles de gobiernos y sociedad civil.
Uno de los temas es el cumplimiento del principio de provisión en la transferencia de competencias y funciones a los niveles de gobierno sub-nacionales; la que debe ser completada e ir acompañada del traslado de los suficientes recursos –económicos y humanos- para que los gobiernos regionales y locales cumplan adecuadamente con sus nuevas responsabilidades.
Las asignaciones presupuestales a los gobiernos regionales y locales no se deben seguir haciendo por criterios históricos (“tanto se asignó el año anterior, ahora les toca tanto”), sino en función a las responsabilidades de gasto de los tres niveles de gobierno. Actualmente, el sistema de transferencias no es predecible ni equitativo (canon, sobrecanon, regalías mineras, rentas de aduanas, FOCAM, FONCOR y FONCOMUN), por lo que tiende a agudizar las desigualdades horizontales entre gobiernos regionales y locales.
La metodología de presupuesto por resultados, recientemente implementada con cierta progresividad, debe asentarse y generalizarse, en tanto significa una transformación en la forma de elaborar presupuesto público, y conduce al logro de resultados a favor de la población. Es decir, la programación, la formulación, la aprobación, la ejecución y la evaluación de presupuestos deberán organizarse de tal forma que se garantice y priorice la consecución de resultados en lugar de únicamente el cumplimiento de procedimientos. Para lo cual es determinante, por un lado, desarrollar las capacidades en la administración publica y por otro lado implementar los denominados Convenios por Administración de Resultados – CAR.
Iniciar la descentralización Fiscal: implica cambiar el diseño fiscal con el objetivo de mejorar la autonomía de los gobiernos subnacionales, transfiriéndoles responsabilidades de gasto y de ingreso, mejorando su posición fiscal; y reduciendo/eliminando desequilibrios entre jurisdicciones. La descentralización fiscal debe incluir mecanismos de transferencias complementarias, incentivos al esfuerzo fiscal y reglas fiscales. Ello no solo evitará la tensión existente entre el MEF y los gobiernos sub nacionales y la casi absoluta discrecionalidad y arbitrariedad del primero; sino también potenciaría la planificación y programación al reducir los niveles de inseguridad en el financiamiento de los gastos corrientes e inversión; evita la pérdida de recursos y tiempo que invierten los gobernantes y funcionariado al estar permanentemente negociando y gestionando recursos adicionales o suplementarios ante el MEF y programas nacionales.
Seria conveniente evaluar los resultados y el ‘modus operandi’ de los Fondos nacionales especiales del MEF y de otros (Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local – FONIPREL, Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad – FIDECOM, Fondo para el Fortalecimiento del Capital Humano, y otros), ya que su implementación y administración podría ser recreada a nivel regional. Una gestión descentralizada de estos Fondos, con participación de los gobiernos subnacionales y sociedad civil, optimizará el uso de los recursos y permitirá alinear su aplicación a los ejes y proyectos estratégicos y prioritarios de desarrollo en cada una de las regiones.
Se deberá garantizar un mejor funcionamiento de las instancias de concertación, vigilancia y participación ciudadana; recogiendo las lecciones aprendidas de experiencis a nivel regional y municipal.
La institucionalidad regional es todavía un rompecabezas por armar; y se deberá revisar la decisión de haber adoptado un esquema de Gerencias Regionales, uniformes para todas las “regiones” a las que se les ha adscrito las direcciones regionales que preexistían, independientemente de las prioridades de cada gobierno regional. Las direcciones regionales (educación, vivienda, salud, agro, etc.), no se asumen cabalmente como niveles descentralizados con competencia para asumir decisiones y tomar sus propias orientaciones en el marco de políticas nacionales. Y siguen supeditadas a sus Ministerios de origen; porque generalmente conservan sus estructuras orgánicas, sistemas administrativos, o porque obtienen recursos de Programas nacionales que imponen serias limitaciones a la autonomía económica y administrativa de gobiernos regionales.
Ha transcurrido el tiempo suficiente como para que las autoridades regionales evalúen si la estructura orgánica básica planteada en la Ley Orgánica de Gobierno Regionales facilita o no su adecuado funcionamiento de cara al cumplimiento de las competencias que le han sido encomendadas. La experiencia adquirida en dicho lapso les ha dado la oportunidad de formular propuestas sobre los cambios que es preciso implementar. Cuentan con el Decreto Legislativo N° 1026, que establece un régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar proceso de modernización institucional integral, que se puede hacer cada tres años; para lo cual deben sustentarlo con un Expediente de Modernización.
Y finalmente se deberá garantizar un mejor funcionamiento de las instancias de concertación, vigilancia y participación ciudadana; recogiendo las lecciones aprendidas de experiencias a nivel regional y municipal.
Publicado en diciembre 2011
Maximiliano Ruiz Rosales
Economista. Vicepresidente del Gobierno Regional de Piura
